Die Bahn zwischen Gemeinwohl, Rendite und gesellschaftlicher Verfügung

Bahnreform 1994 – ein wirtschaftspolitischer Richtungswechsel

Mit der Bahnreform von 1994 wurden die Deutsche Bundesbahn und die Deutsche Reichsbahn zur Deutschen Bahn AG zusammengeführt. Diese Neuordnung war weit mehr als eine organisatorische Zusammenlegung zweier Eisenbahnen. Sie veränderte die rechtlichen, finanziellen und politischen Bedingungen, unter denen künftig über das deutsche Eisenbahnsystem entschieden wurde. Die Bahn sollte wirtschaftlicher arbeiten, der Schienenverkehr sollte gegenüber anderen Verkehrsträgern gestärkt und der Bundeshaushalt langfristig entlastet werden. Gleichzeitig wurde die Grundlage für Wettbewerb im Eisenbahnverkehr und für eine spätere Beteiligung privaten Kapitals geschaffen.^[1]

Die Reform hatte eine Vorgeschichte

Die Bahnreform entstand nicht aus dem Nichts. Bereits vor 1994 hatten sich die wirtschaftlichen und verkehrspolitischen Rahmenbedingungen erheblich verändert. Die westdeutsche Bundesbahn stand unter dem Druck wachsender finanzieller Belastungen, während der motorisierte Individualverkehr und der Straßengüterverkehr seit Jahrzehnten politisch und infrastrukturell begünstigt worden waren. Streckenstilllegungen, die Aufgabe von Güterverkehrsanlagen und Rationalisierungsprogramme gehörten deshalb schon lange vor der Reform zur Eisenbahnpolitik.

Mit der deutschen Vereinigung kam die Aufgabe hinzu, zwei historisch unterschiedlich entwickelte Eisenbahnsysteme zusammenzuführen. Die Deutsche Reichsbahn der DDR verfügte über eine andere Infrastruktur- und Personalstruktur; zugleich bestand ein erheblicher Modernisierungsbedarf. Die Reform war damit auch eine Antwort auf reale organisatorische, finanzielle und technische Probleme. Daraus folgte jedoch nicht zwangsläufig, dass die Eisenbahn nach dem Modell eines kapitalmarktfähigen Unternehmens umgestaltet werden musste. Gerade diese politische Entscheidung bedarf der Erklärung.

Eine öffentliche Bahn in der Rechtsform einer Aktiengesellschaft

Die Deutsche Bahn AG blieb zunächst vollständig im Eigentum des Bundes. Sie war daher 1994 nicht im eigentumsrechtlichen Sinne privatisiert. Gleichwohl war die Umwandlung in eine Aktiengesellschaft ein grundlegender Einschnitt: Aus den bisherigen staatlichen Bahnen wurde ein Unternehmen in privatrechtlicher Organisationsform, dessen Leitung nach unternehmerischen Maßstäben handeln sollte. Die staatliche Verantwortung für die Schienenwege blieb bestehen, wurde aber in einer neuen Verbindung von Eigentümerschaft, Finanzierung, Regulierung und Unternehmensführung organisiert.

Diese Unterscheidung ist wesentlich. Öffentliches Eigentum garantiert noch keine am gesellschaftlichen Bedarf ausgerichtete Unternehmenssteuerung. Auch ein staatseigenes Unternehmen kann angehalten werden, Kosten zu reduzieren, Geschäftsfelder nach Ertragsaussichten zu bewerten und seine Bilanz für mögliche Kapitalanleger attraktiv zu gestalten. Rüdiger Munzert hat die daraus entstehenden Spannungen zwischen öffentlicher Infrastrukturverantwortung und unternehmerischer Organisation des Schienennetzes früh untersucht.^[2]

Wettbewerb, Effizienz und die Vorbereitung der Kapitalprivatisierung

Die Reform entsprach einer wirtschaftspolitischen Orientierung, die seit den 1980er- und 1990er-Jahren international an Einfluss gewann. Öffentliche Unternehmen sollten stärker nach privatwirtschaftlichen Maßstäben geführt werden. Wettbewerb, messbare Ergebnisse, Kostentransparenz und die Übertragung unternehmerischer Verantwortung galten als Mittel, um staatliche Leistungen effizienter zu organisieren. In der Verwaltungs- und Staatsforschung wird dieser Wandel unter anderem mit dem Begriff New Public Management beschrieben.^[3]

Für die Eisenbahn bedeutete dies, Verkehrsleistungen und Infrastruktur stärker als unterscheidbare wirtschaftliche Tätigkeiten zu behandeln. Die Öffnung des Netzes für andere Eisenbahnunternehmen sollte Wettbewerb ermöglichen. Zugleich wurde die Deutsche Bahn als Konzern auf wirtschaftliche Ergebnisverbesserung und eine mögliche Kapitalprivatisierung ausgerichtet. Die Pläne für einen Börsengang wurden erst 2008 im Zusammenhang mit der Finanzkrise gestoppt. Die betriebswirtschaftliche Organisationslogik blieb jedoch weitgehend erhalten.

Eine solche Entwicklung lässt sich nicht allein als Rückzug des Staates beschreiben. Der Bund blieb Eigentümer und übernahm weiterhin umfangreiche finanzielle Verantwortung. Er stellte Mittel für die Infrastruktur bereit, während die Länder mit Bundesmitteln Leistungen des Regionalverkehrs bestellten. Der Staat verschwand nicht aus der Eisenbahnökonomie; seine Rolle veränderte sich. Er trat zugleich als Eigentümer, Finanzier, Regulierer und politischer Auftraggeber auf. Welche Ziele dabei Vorrang erhielten, war und blieb eine politische Frage.

Warum eine Eisenbahn nicht wie ein gewöhnliches Unternehmen funktioniert

Die zentrale Schwierigkeit liegt im besonderen Charakter eines Schienennetzes. Seine Leistungsfähigkeit entsteht nicht durch die isolierte Rentabilität jeder einzelnen Anlage, sondern durch das Zusammenwirken vieler Einrichtungen: Strecken, Weichen, Kreuzungs- und Überholgleise, Stellwerke, Bahnhöfe und Güterverkehrsanschlüsse. Eine Anlage kann selten genutzt werden und trotzdem entscheidend sein, wenn sie bei Störungen, Umleitungen oder steigender Nachfrage benötigt wird.

Wird eine Weiche ausgebaut, sinken zunächst ihre Unterhaltungs- und Erneuerungskosten. Gleichzeitig entfällt eine betriebliche Möglichkeit. Wird ein Gleisanschluss aufgegeben, verbessert sich möglicherweise die Kostenrechnung des Infrastrukturbetreibers, während einem Industriebetrieb eine Transportoption verloren geht. Die daraus entstehenden zusätzlichen Straßenverkehre, regionalen Nachteile oder späteren Wiederaufbaukosten werden nicht notwendig in derselben Unternehmensrechnung erfasst.

Hier zeigt sich der Unterschied zwischen einzelwirtschaftlicher und gesellschaftlicher Rationalität: Eine Maßnahme kann aus Sicht eines Unternehmens zweckmäßig erscheinen, obwohl sie die Leistungsfähigkeit der gesamten Infrastruktur beeinträchtigt. Die ökonomische Forschung zu Regulierung und Netzinfrastrukturen bietet wichtige Begriffe, um diese Besonderheiten zu untersuchen; sie liefert allerdings für sich genommen noch keinen Nachweis, dass eine bestimmte Stilllegung durch die Bahnreform verursacht wurde.^[4]

Was in der Bilanz eines Unternehmens als vermeidbarer Kostenfaktor erscheint, kann für die Gesellschaft eine unverzichtbare Voraussetzung funktionierender Mobilität sein.

Die Reform erklärt nicht alles – aber sie veränderte die Maßstäbe

Es wäre historisch unzutreffend, den gesamten Rückbau der Eisenbahn erst mit dem Jahr 1994 beginnen zu lassen. Streckenstilllegungen und Rationalisierung gehörten bereits zur Geschichte der Bundesbahn. Ebenso wäre es falsch, jede Modernisierung oder jede Stilllegung als Folge einer neoliberalen Strategie zu interpretieren. Technischer Fortschritt kann Anlagen überflüssig machen, und veränderte Verkehrsbedürfnisse können Anpassungen rechtfertigen.

Die politisch-ökonomische Frage ist deshalb präziser zu stellen: Wie veränderte die Bahnreform die Kriterien, nach denen über Erhalt, Rückbau und Ausbau von Infrastruktur entschieden wurde? Wenn Kosten, Erlöse und Unternehmensrendite stärker in den Vordergrund treten, geraten solche Funktionen unter Rechtfertigungsdruck, deren gesellschaftlicher Nutzen sich nicht unmittelbar als betrieblicher Ertrag ausdrückt. Ob und in welchem Umfang dies einzelne Rückbauentscheidungen bestimmte, muss anhand der jeweiligen Investitions- und Stilllegungsentscheidungen untersucht werden.

Die Bahnreform war insofern ein wirtschaftspolitischer Richtungswechsel, nicht die alleinige Ursache aller späteren Probleme. Sie schuf einen institutionellen Rahmen, in dem öffentliche Infrastruktur und betriebswirtschaftliche Unternehmensführung dauerhaft miteinander in Spannung standen. Genau diese Spannung bildet den Ausgangspunkt der folgenden Kapitel: vom materiellen Rückbau über die Rolle staatlicher Finanzierung bis zum internationalen Vergleich und zur Frage nach gesellschaftlicher Verfügungsmacht.

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Rückbau und Ausdünnung – gesellschaftliche Folgen

Der Rückbau der Eisenbahninfrastruktur ist mehr als eine Abfolge technischer Modernisierungen und betrieblicher Rationalisierungen. Er verändert die räumlichen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Voraussetzungen, unter denen Menschen mobil sein können und Güter transportiert werden. Mit dem Abbau von Weichen, Überhol- und Abstellgleisen, Gleisanschlüssen und regionalen Verbindungen werden nicht nur Anlagen entfernt. Es verschwinden Handlungsmöglichkeiten, die ein dichtes Eisenbahnnetz zuvor bereitgestellt hatte.

Der Prozess begann nicht erst mit der Bahnreform von 1994. Schon die Deutsche Bundesbahn hatte Strecken stillgelegt, während der Ausbau des Straßennetzes und die wachsende Motorisierung die Verkehrsverhältnisse veränderten. Die Reform gab der Entscheidung über die verbleibende Infrastruktur jedoch einen neuen organisatorischen und wirtschaftlichen Rahmen. Die betriebliche Kostenrechnung gewann innerhalb eines als Aktiengesellschaft geführten Konzerns besonderes Gewicht. Welche gesellschaftlichen Folgen eine Einsparung außerhalb der Unternehmensbilanz hatte, war damit noch nicht beantwortet.^[1]

Ein Netz ist mehr als die Summe seiner Strecken

Die Eisenbahn ist ein vernetztes System. Eine Strecke erfüllt ihren Zweck nicht allein durch die Züge, die unmittelbar auf ihr fahren. Ihre Bedeutung hängt auch davon ab, welche Anschlüsse, Umfahrungsmöglichkeiten und Verbindungen sie eröffnet. Eine selten genutzte Weiche kann im Normalbetrieb entbehrlich erscheinen und bei einer Störung entscheidend sein. Ein Überholgleis ermöglicht es, langsame Güterzüge und schnellere Personenzüge auf demselben Korridor zu führen. Ein zusätzliches Gleis schafft Spielraum für Bauarbeiten, Verspätungen und ungeplante Verkehrsbewegungen.

Wenn solche Anlagen entfernt werden, kann der laufende Unterhalt billiger werden. Zugleich verliert das Netz Reserven. Störungen lassen sich schlechter auffangen, Verspätungen können sich leichter fortpflanzen, und Bauarbeiten erfordern umfangreichere Sperrungen. Ein schlankes Netz mag bei störungsfreiem Betrieb effizient erscheinen; bei hoher Auslastung wird es anfälliger. Betriebliche Auslastung und gesellschaftliche Leistungsfähigkeit sind deshalb nicht gleichbedeutend.

Auch die technische Modernisierung ist differenziert zu beurteilen. Elektronische Stellwerke können ältere Technik ersetzen und die Betriebsführung verbessern. Ihre Einführung bedeutet nicht zwangsläufig einen Verlust an Leistungsfähigkeit. Problematisch wird Rationalisierung dort, wo mit der neuen Technik zugleich nutzbare Fahrwege, Kreuzungsmöglichkeiten oder betriebliche Reserven entfallen. Ob eine Maßnahme Fortschritt oder Rückbau bedeutet, lässt sich daher nicht allein an der Zahl der Stellwerke oder Weichen ablesen.

Güterverkehr: Wenn der Anschluss an die Schiene verschwindet

Besonders weitreichend sind die Folgen des Rückgangs industrieller und gewerblicher Gleisanschlüsse. Ein Unternehmen, das über einen eigenen Anschluss verfügt, kann Rohstoffe und Produkte unmittelbar auf der Schiene befördern lassen. Wird dieser Anschluss aufgegeben, muss der Transport zumindest auf einem Teil der Strecke auf die Straße verlagert werden. Auch dort, wo eine spätere Rückkehr zum Schienengüterverkehr wirtschaftlich und ökologisch sinnvoll wäre, fehlt dann häufig die bauliche Voraussetzung.

Ein einzelner Anschluss kann aus Sicht des Infrastrukturunternehmens zu geringe Einnahmen erzielen, um seine Unterhaltung zu rechtfertigen. Für die angeschlossenen Betriebe, die Region und die Verkehrs- und Klimapolitik kann er gleichwohl einen erheblichen Wert besitzen. Das gilt umso mehr, wenn die politische Zielsetzung lautet, Güterverkehr von der Straße auf die Schiene zu verlagern. Was einmal als vermeidbarer Kostenfaktor beseitigt wurde, muss später unter Umständen mit öffentlichen Mitteln aufwendig wiederhergestellt werden.

Der Rückbau verändert zudem die wirtschaftlichen Erwartungen. Betriebe investieren nicht in Schienentransporte, wenn sie nicht auf langfristig verfügbare Anschlüsse und zuverlässige Transportangebote vertrauen können. Sinkende Nachfrage und schwindende Infrastruktur können sich deshalb gegenseitig verstärken. Die Frage, ob ein Anschluss „rentabel“ ist, lässt sich nicht unabhängig von den Bedingungen beantworten, unter denen seine Nutzung möglich gemacht oder erschwert wird.

Personenverkehr: Erreichbarkeit als gesellschaftliche Voraussetzung

Bei regionalen Bahnverbindungen geht es nicht nur um die Zahl verkaufter Fahrkarten. Öffentlicher Verkehr entscheidet darüber mit, ob Menschen Arbeitsplätze, Ausbildungsstätten, medizinische Versorgung und kulturelle Einrichtungen erreichen können. Er beeinflusst, wo Betriebe sich ansiedeln, wo Menschen wohnen können und ob sie auf ein eigenes Auto angewiesen sind. Die Schließung eines Bahnhofs oder die Aufgabe einer Verbindung kann deshalb Folgen für eine ganze Region haben, die in der Kalkulation des Eisenbahnunternehmens nicht auftauchen.

Solche Wirkungen sind sozial ungleich verteilt. Wer über ein Auto, ausreichendes Einkommen und flexible Arbeitszeiten verfügt, kann den Wegfall einer Bahnverbindung häufig leichter ausgleichen als Menschen ohne diese Möglichkeiten. Für Jugendliche, ältere Menschen oder einkommensschwache Haushalte kann ein ausgedünntes Verkehrsangebot gesellschaftliche Teilhabe unmittelbar einschränken. Die Frage nach dem Erhalt einer Bahnstrecke ist damit auch eine Frage nach gleichwertigen Lebensverhältnissen.

Eine rein streckenbezogene Rentabilitätsrechnung berücksichtigt solche Verteilungswirkungen nur unzureichend. Sie bewertet den Betrieb einer Verbindung, nicht notwendig ihren Beitrag zur Erreichbarkeit eines Raumes. Gerade deshalb müssen verkehrspolitische Entscheidungen über regionale Infrastruktur demokratisch begründet werden, statt allein aus Unternehmenskennzahlen abgeleitet zu werden.

Kurzfristige Einsparung – langfristige Folgekosten

Infrastruktur unterscheidet sich von vielen anderen Wirtschaftsgütern durch ihre lange Lebensdauer und die Schwierigkeit, einmal beseitigte Anlagen wiederherzustellen. Der Abbau einer Weiche spart sofort Wartungs- und Erneuerungskosten. Ihre spätere Wiedereinrichtung erfordert dagegen Planung, Genehmigungen, Bauarbeiten und neue Investitionen. Wird eine Trasse überbaut oder ein Anschlussgrundstück anders genutzt, kann eine Wiederherstellung besonders schwierig werden.

Damit entsteht ein grundlegender zeitlicher Widerspruch: Die Einsparung ist im laufenden Geschäftsjahr sichtbar; die verlorene Flexibilität kann erst Jahre oder Jahrzehnte später ins Gewicht fallen. Die ökonomische Theorie öffentlicher Regulierung macht auf die Bedeutung von Anreizen und Informationsproblemen aufmerksam. Sie ersetzt allerdings nicht die empirische Untersuchung einzelner Rückbauentscheidungen. Nicht jede Stilllegung lässt sich unmittelbar auf die Bahnreform oder auf eine bestimmte Unternehmensstrategie zurückführen.^[2]

Hinzu kommt ein politischer Widerspruch. Wird die Schiene zunächst auf ein kleineres Verkehrsaufkommen zugeschnitten, fehlen später Kapazitäten, wenn aus Gründen des Klimaschutzes, der Energiepolitik oder der regionalen Entwicklung mehr Verkehr auf sie verlagert werden soll. Eine Infrastrukturpolitik, die zukünftige Möglichkeiten offenhalten will, muss daher anders rechnen als ein Unternehmen, das vor allem gegenwärtige Kosten und Erlöse gegenüberstellt.

Rückbau und Modernisierung nicht gleichsetzen

Die Entwicklung seit 1994 lässt sich nicht angemessen als ausschließliches Schrumpfen beschreiben. Es entstanden neue Hochgeschwindigkeitsstrecken; Strecken wurden ausgebaut, elektrifiziert und mit neuer Sicherungstechnik ausgestattet. Zugleich wurden an anderen Stellen Anlagen aufgegeben und Reserven vermindert. Ausbau und Rückbau fanden nebeneinander statt. Deshalb sind pauschale Zahlen über „weniger Gleise“ oder „weniger Stellwerke“ allein noch kein vollständiger Leistungsnachweis.

Eine verlässliche Bilanz muss mindestens unterscheiden zwischen Streckenlänge, Gleislänge, Zahl und Funktion von Weichen, nutzbaren Überhol- und Abstellgleisen, Gleisanschlüssen sowie der betrieblichen Leistungsfähigkeit der Knoten. Ebenso wichtig sind die regionale Verteilung und die zeitliche Entwicklung. Ein neuer Hochgeschwindigkeitsabschnitt ersetzt nicht automatisch eine aufgegebene regionale Verbindung oder einen verlorenen Güteranschluss. Die Forschung zur Entwicklung des deutschen Schienennetzes und zur Struktur des Eisenbahnsektors bietet dafür wichtige Ansatzpunkte.^[3]

Auch die Forderung nach mehr Wettbewerb ist nicht mit der Kritik am Rückbau gleichzusetzen. Heike Link argumentierte bereits 2000 für stärkeren Wettbewerb auf dem Netz der Deutschen Bahn. Dieser Beitrag dokumentiert eine Position in der damaligen ordnungspolitischen Auseinandersetzung; er ist kein Beleg dafür, dass Wettbewerb zwangsläufig Infrastrukturabbau verursacht. Gerade die unterschiedlichen Positionen zeigen, dass die Folgen der Bahnreform politisch und empirisch untersucht werden müssen.^[4]

Die politisch-ökonomische Frage

Die entscheidende Frage lautet daher nicht, ob jede Weiche und jeder Gleisanschluss unter allen Umständen erhalten bleiben muss. Sie lautet: Wer bestimmt, welche Infrastruktur gesellschaftlich notwendig ist, nach welchen Kriterien wird darüber entschieden und wer trägt die Folgen des Rückbaus?

Wird allein die Bilanz des Infrastrukturunternehmens betrachtet, können Einsparungen als wirtschaftlicher Erfolg erscheinen, obwohl zusätzliche Kosten bei Fahrgästen, Betrieben, Kommunen oder späteren Generationen entstehen. Wird dagegen das gesamte Verkehrssystem in den Blick genommen, erhalten Versorgungssicherheit, Redundanz, regionale Entwicklung und ökologische Umstellung ein anderes Gewicht. Damit führt die Analyse des materiellen Rückbaus unmittelbar zur Frage nach der Rolle des Staates: Er finanziert und reguliert die Eisenbahn, hat ihre Entwicklung aber zugleich einer unternehmerischen Steuerungslogik unterstellt. Dieser Widerspruch steht im Mittelpunkt des folgenden Kapitels.

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Der Staat verschwindet nicht – er verändert seine Funktion

Die Bahnreform von 1994 wird häufig als Rückzug des Staates aus dem Eisenbahnwesen beschrieben. Diese Beschreibung greift zu kurz. Der Staat zog sich nicht einfach zurück. Er veränderte vielmehr die Art, in der er seine Verantwortung wahrnahm: Aus zwei unmittelbar staatlich organisierten Bahnen entstand ein Unternehmen in privatrechtlicher Form, dessen Eigentümer zunächst und bis heute der Bund blieb. Die öffentliche Verantwortung für das Schienennetz bestand fort; die Unternehmensführung erhielt zugleich einen größeren Spielraum für betriebswirtschaftliche Entscheidungen. Gerade in dieser Verbindung liegt ein zentraler Widerspruch der Bahnreform.^[1]

Öffentliches Eigentum, unternehmerische Steuerung

Die Deutsche Bahn AG ist keine gewöhnliche Privatbahn. Der Bund ist ihr Eigentümer; die Bahn erfüllt Aufgaben, die für die gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklung unverzichtbar sind. Ihre Leistungen hängen von langfristig errichteter Infrastruktur, öffentlicher Finanzierung und politischen Entscheidungen ab. Zugleich wurde sie als Aktiengesellschaft organisiert. Damit traten Unternehmenskennzahlen, Kostenstellen, Geschäftsfelder und die Bewertung einzelner Leistungen nach ihrem wirtschaftlichen Ergebnis stärker in den Vordergrund.

Das Aktienrecht allein schreibt keine bestimmte Verkehrspolitik vor. Auch eine Aktiengesellschaft in öffentlichem Eigentum kann langfristig auf Gemeinwohlziele verpflichtet werden. Entscheidend ist, welche Ziele ihr Eigentümer setzt, wie die Finanzierung gestaltet ist und woran der Erfolg der Unternehmensführung gemessen wird. Die Rechtsform eröffnete jedoch eine Steuerungsweise, in der der gesellschaftliche Nutzen einer Leistung nicht notwendig mit ihrem bilanziellen Ergebnis übereinstimmt.

Ein regionaler Gleisanschluss kann für ein Unternehmen und eine ganze Region bedeutsam sein, ohne dass seine Erhaltung dem Infrastrukturbetreiber unmittelbar ausreichende Einnahmen bringt. Ein Überholgleis erhöht die Belastbarkeit des Netzes, auch wenn es im Regelbetrieb nur selten gebraucht wird. Die Gesellschaft benötigt solche Reserven; in der einzelbetrieblichen Rechnung erscheinen sie zunächst als Kosten. Öffentliches Eigentum verhindert diesen Gegensatz nicht, wenn die Maßstäbe der Unternehmensführung ihn nicht berücksichtigen.

Der Staat als Finanzier und Besteller

Mit der Reform verschwanden die öffentlichen Ausgaben für die Eisenbahn nicht. Der Bund übernahm im Zuge der Neuordnung erhebliche Altlasten und blieb für die Finanzierung der Bundesschienenwege verantwortlich. Die Länder erhielten die Aufgabe, den Schienenpersonennahverkehr zu organisieren und Verkehrsleistungen zu bestellen; hierfür stellte der Bund Regionalisierungsmittel bereit. So entstand eine Arbeitsteilung zwischen dem Unternehmen als Anbieter, den Ländern als Bestellern und dem Bund als Eigentümer und Infrastrukturfinanzier.^[2]

Diese Finanzierungswege dürfen nicht in einen Topf geworfen werden. Mittel für die Erneuerung oder den Ausbau der Infrastruktur, Zahlungen für bestellte Nahverkehrsleistungen, Eigenkapitalzuführungen und die Übernahme historischer Lasten erfüllen unterschiedliche Zwecke. Ihre gemeinsame politisch-ökonomische Bedeutung liegt darin, dass die gesellschaftlichen Voraussetzungen des Bahnbetriebs weiterhin in erheblichem Umfang öffentlich finanziert werden. Die Frage, wer die Mittel bereitstellt, ist daher von der Frage zu unterscheiden, wer über ihren Einsatz und die Entwicklung des Netzes entscheidet.

Im Schienenpersonennahverkehr kann die öffentliche Bestellung von Verkehrsleistungen dazu beitragen, Verbindungen zu erhalten, die ein Unternehmen aus Fahrgeldeinnahmen allein nicht anbieten würde. Gleichzeitig entstehen neue Schnittstellen zwischen Verkehrsunternehmen, Infrastrukturbetreibern, Aufgabenträgern und politischen Entscheidungsebenen. Werden Zuständigkeiten aufgeteilt, kann die Verantwortung für Mängel und Fehlentwicklungen schwerer zuzuordnen sein. Die bloße Existenz öffentlicher Zuschüsse garantiert deshalb noch keine zusammenhängende Verkehrsplanung.

Die Kapitalprivatisierung als politisches Projekt

Die Umwandlung in eine Aktiengesellschaft war auch mit der Perspektive verbunden, später privates Kapital zu beteiligen. In den 2000er-Jahren wurde ein Börsengang der Deutschen Bahn vorbereitet. Für ein solches Vorhaben musste das Unternehmen gegenüber potenziellen Investoren als wirtschaftlich attraktiv erscheinen. Das verstärkte die politische Bedeutung von Rentabilitätszielen, Ergebnisverbesserungen und der Frage, welche Teile des Unternehmens als ertragreich galten.

Der für 2008 vorgesehene Börsengang wurde vor dem Hintergrund der internationalen Finanzkrise abgesagt. Die Deutsche Bahn blieb vollständig im Eigentum des Bundes. Damit scheiterte die geplante Kapitalprivatisierung, nicht aber automatisch die zuvor etablierte Orientierung an betriebswirtschaftlichen Steuerungsmaßstäben. Eine öffentliche Eigentümerstellung kann solche Maßstäbe verändern; sie tut es jedoch nicht schon kraft des Eigentumstitels.^[3]

Neoliberale Politik: nicht weniger Staat, sondern ein anders handelnder Staat

Die Entwicklung lässt sich im Zusammenhang mit einer breiteren Veränderung staatlicher Wirtschaftspolitik betrachten. Neoliberale Reformen bedeuten nicht zwangsläufig, dass der Staat weniger handelt oder weniger Geld ausgibt. Er kann vielmehr Märkte und Wettbewerbsordnungen schaffen, Unternehmen nach privatwirtschaftlichen Kriterien organisieren, Investitionen fördern und wirtschaftliche Risiken absichern. Die staatliche Tätigkeit verschwindet dann nicht; ihre Zielsetzung und ihre institutionellen Formen verändern sich. Bob Jessop beschreibt solche Veränderungen als Umbau staatlicher Handlungsweisen im Verhältnis zur kapitalistischen Wirtschaft.^[4]

Für die Bahn wird dieser Zusammenhang besonders deutlich: Die öffentliche Hand finanziert wesentliche Grundlagen des Netzes und bleibt politisch für seine Funktionsfähigkeit verantwortlich. Gleichzeitig können innerhalb des Unternehmens Entscheidungen sinnvoll erscheinen, deren Folgekosten außerhalb seiner Bilanz anfallen – etwa bei verlorenen Ausweichmöglichkeiten, fehlenden Gleisanschlüssen oder eingeschränkter regionaler Erreichbarkeit. Die Kosten werden nicht einfach beseitigt, sondern können zeitlich verschoben oder auf andere gesellschaftliche Bereiche verlagert werden.

Die Bedeutung staatlicher Investitionen für wirtschaftliche Entwicklung wird auch in Arbeiten von Mariana Mazzucato hervorgehoben. Ihre Überlegungen sind keine empirische Untersuchung der Deutschen Bahn; sie verdeutlichen jedoch, weshalb öffentliche Infrastruktur nicht nur als Kostenfaktor, sondern als Voraussetzung künftiger gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Möglichkeiten betrachtet werden muss.^[5]

Wer trägt die Verantwortung – und wer bestimmt die Ziele?

Die entscheidende Frage ist daher nicht, ob der Staat bei der Bahn beteiligt ist. Er ist es als Eigentümer, Gesetzgeber, Finanzier und Auftraggeber in vielfacher Weise. Entscheidend ist, nach welchen Kriterien diese öffentliche Macht ausgeübt wird. Soll die Bahn vorrangig als Unternehmen ihre wirtschaftlichen Kennzahlen verbessern? Oder soll sie als öffentliche Infrastruktur gesellschaftlich festgelegte Aufgaben erfüllen, für die die erforderlichen Mittel bereitgestellt werden?

Zwischen beiden Anforderungen muss kein unauflöslicher Gegensatz bestehen. Auch eine am Gemeinwohl orientierte Bahn muss wirtschaftlich mit Ressourcen umgehen. Aber betriebliche Wirtschaftlichkeit darf nicht zum Ersatz für die politische Entscheidung darüber werden, welches Verkehrsangebot die Gesellschaft braucht. Dafür sind langfristige Ziele, transparente Finanzierung und überprüfbare öffentliche Verantwortung notwendig.

Die Bahnreform zeigt somit keinen einfachen Rückzug des Staates. Sie zeigt die Verlagerung staatlicher Verantwortung in eine Konstruktion, in der öffentliche Finanzierung und unternehmerische Entscheidungslogik nebeneinanderstehen – und miteinander in Konflikt geraten können. Die weitergehende Frage, ob öffentliches Eigentum bereits gesellschaftliche Verfügung bedeutet, wird in Kapitel 10 aufgegriffen.

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China – Infrastruktur als staatliche Entwicklungsstrategie

Der Ausbau des chinesischen Eisenbahnnetzes bildet einen aufschlussreichen Kontrast zur Entwicklung der Deutschen Bahn seit 1994. Während in Deutschland ein Teil der bestehenden Infrastruktur ausgedünnt und der Schienenverkehr stärker nach betriebswirtschaftlichen Kriterien organisiert wurde, investierte China in großem Umfang in zusätzliche Schienenwege, neue Bahnhöfe und insbesondere in Hochgeschwindigkeitsverbindungen. Diese Gegenüberstellung ist keine einfache Erfolgsgeschichte zweier Systeme. Sie verweist zunächst auf unterschiedliche politische Entscheidungen darüber, welche Rolle Infrastruktur für die wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung spielen soll. ^[1]

Infrastruktur nicht nur als Reaktion auf Nachfrage

Die grundlegende Unterscheidung betrifft die zeitliche Perspektive von Investitionsentscheidungen. Wird Infrastruktur vorwiegend danach beurteilt, ob bereits vorhandene Verkehrsströme ihre Kosten rechtfertigen, erscheinen dünn ausgelastete Verbindungen schnell als Belastung. Wird sie dagegen als Voraussetzung zukünftiger Entwicklung betrachtet, können neue Verbindungen gerade dort sinnvoll sein, wo sich wirtschaftliche und soziale Beziehungen erst herausbilden sollen.

Chinas Eisenbahnpolitik folgt in wesentlichen Teilen dieser zweiten Logik. Hochgeschwindigkeitsstrecken verbinden große Wirtschaftsräume, verkürzen Reisezeiten und verändern die Erreichbarkeit von Städten. Der Netzausbau ist zugleich mit Industriepolitik, regionaler Entwicklung, Urbanisierung und dem Aufbau eigener technologischer Kompetenzen verbunden. Investitionen in Schieneninfrastruktur sind damit nicht nur Verkehrsausgaben. Sie sollen Produktions- und Lebensbedingungen verändern. Die Weltbank beschreibt den Aufbau des Hochgeschwindigkeitsnetzes als Ergebnis langfristiger staatlicher Planung, standardisierter technischer Lösungen, umfangreicher Finanzierung und einer schrittweisen Entwicklung industrieller Fähigkeiten. ^[2]

Diese Perspektive lässt sich nicht ohne Weiteres auf Deutschland übertragen. China verfügt über andere Bevölkerungsgrößen, räumliche Entwicklungsmuster, politische Institutionen und staatliche Eingriffsmöglichkeiten. Gleichwohl wird eine wirtschaftspolitische Grundentscheidung sichtbar: Der Staat kann Infrastrukturentwicklung als aktive Gestaltung zukünftiger gesellschaftlicher Möglichkeiten begreifen, statt sie auf die Anpassung an bestehende Marktverhältnisse zu reduzieren.

Planung, Finanzierung und industrielle Entwicklung

Der chinesische Ausbau beruhte auf der Fähigkeit, große Projekte über längere Zeiträume zu koordinieren. Staatliche Institutionen bestimmten Ausbauziele, organisierten die Finanzierung und verbanden die Nachfrage nach Eisenbahntechnik mit dem Aufbau eigener Produktionskapazitäten. Dadurch entstanden nicht nur neue Verkehrswege, sondern auch industrielle Lernprozesse in Fahrzeugbau, Signaltechnik, Bauwesen und Systemintegration.

Die Finanzierung erfolgte allerdings keineswegs aus einem unbegrenzten staatlichen Haushalt. Kredite, die Verschuldung von Eisenbahnunternehmen und Erwartungen an spätere Verkehrserträge spielten eine erhebliche Rolle. Eine solche Politik verlagert die ökonomische Frage: Nicht mehr allein die kurzfristige Rentabilität eines einzelnen Projekts entscheidet, sondern die Hoffnung auf langfristige wirtschaftliche Wirkungen. Diese Wirkungen können eintreten; sie sind aber nicht garantiert. ^[3]

Gerade darin liegt ein Unterschied zur betriebswirtschaftlichen Betrachtung eines bestehenden Netzes. Eine Weiche oder eine Reservekapazität erscheint in der Einzelbilanz zunächst als laufender Kostenposten. Ihre Bedeutung für die Leistungsfähigkeit und Entwicklungsfähigkeit des Gesamtsystems lässt sich aber nicht auf ihre unmittelbaren Erlöse reduzieren. China illustriert diesen Zusammenhang auf der Ebene großräumiger Netzentwicklung; für Deutschland stellt sich dieselbe Frage bei Erhalt, Reaktivierung und Ausbau vorhandener Infrastruktur.

Widersprüche und Grenzen des chinesischen Modells

Die chinesische Entwicklung darf nicht idealisiert werden. Nicht alle Strecken sind gleichermaßen ausgelastet. Besonders auf weniger dicht besiedelten Relationen können hohe Investitions- und Betriebskosten auf begrenzte Nachfrage treffen. Der Ausbau bindet erhebliche finanzielle Mittel und erzeugt Verschuldung, deren langfristige Tragfähigkeit von Verkehrsaufkommen, Finanzierungskosten und gesamtwirtschaftlicher Entwicklung abhängt. Hinzu kommen Eingriffe in Landschaften und Siedlungsstrukturen sowie soziale und regionale Verteilungsfragen.

Vor allem ist staatliche Planung nicht mit demokratischer Verfügung gleichzusetzen. Die Konzentration von Entscheidungsmacht kann die Durchführung großer Infrastrukturprojekte beschleunigen, schränkt aber zugleich Möglichkeiten öffentlicher Kontroverse, lokaler Mitsprache und unabhängiger Kontrolle ein. Ob eine Strecke gebaut wird, welche Regionen Vorrang erhalten und wer die sozialen und ökologischen Folgen trägt, sind politische Fragen. Ihre Beantwortung kann nicht allein durch den Verweis auf technische Leistungsfähigkeit oder staatliche Handlungsstärke gerechtfertigt werden.

Auch die Gegenüberstellung von „Markt“ und „Staat“ greift zu kurz. Die chinesische Wirtschaftsordnung verbindet staatliche Unternehmen, Planung und Finanzierung mit Wettbewerb, privatwirtschaftlicher Produktion und kapitalförmigen Verwertungsinteressen. Der Staat steht den Marktprozessen nicht einfach gegenüber; er gestaltet und nutzt sie. Deshalb wäre es irreführend, den Bahnausbau als Beleg für eine vollständig von Marktzwängen befreite Wirtschaft zu behandeln. ^[4]

Was der Vergleich für die Deutsche Bahn zeigt

Der Erkenntnisgewinn des Vergleichs liegt nicht in der Forderung, chinesische Institutionen zu übernehmen. Er liegt in der Widerlegung einer scheinbaren Selbstverständlichkeit: Infrastruktur muss nicht in erster Linie danach entwickelt werden, ob ihre einzelnen Bestandteile unter gegenwärtigen Bedingungen einen positiven betriebswirtschaftlichen Beitrag leisten.

Für Deutschland bedeutet dies, die Richtung der Fragestellung umzukehren. Nicht nur: Welche Gleise, Bahnhöfe und Verbindungen rechnen sich heute? Sondern: Welches Schienennetz wird benötigt, um in zwanzig oder dreißig Jahren zuverlässigen Personen- und Güterverkehr, regionale Teilhabe und eine ökologisch tragfähige Wirtschaftsweise zu ermöglichen? Aus einer solchen Zielbestimmung ergeben sich andere Kriterien für Investitionen, Kapazitätsreserven und den Erhalt vermeintlich unrentabler Infrastruktur.

China zeigt, dass eine staatlich koordinierte Eisenbahnpolitik zukünftige Entwicklungsmöglichkeiten schaffen kann. Es zeigt aber nicht, dass staatliche Verfügung bereits gesellschaftliche Verfügung ist. Eine demokratische Alternative zur deutschen Rückbaulogik müsste deshalb zwei Anforderungen verbinden: langfristige öffentliche Infrastrukturplanung und wirksame gesellschaftliche Kontrolle über ihre Ziele, Kosten und Folgen. Auf diesen Unterschied zwischen öffentlichem Eigentum und demokratischer Verfügung wird Kapitel 10 zurückkommen.

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Schweiz – öffentliche Planung innerhalb des Kapitalismus

Der Blick auf die Schweiz ist für die Beurteilung der deutschen Bahnpolitik besonders aufschlussreich. Die Schweiz ist keine zentralstaatlich gelenkte Planwirtschaft, sondern eine kapitalistische Marktwirtschaft mit föderalen Strukturen, privaten Unternehmen und demokratischen Entscheidungsverfahren. Dennoch hat sie eine Eisenbahnpolitik entwickelt, in der das öffentliche Verkehrsangebot, die langfristige Sicherung der Infrastruktur und die Abstimmung der Verkehrsmittel einen hohen Stellenwert besitzen. Der Vergleich zeigt deshalb nicht den Gegensatz zwischen Kapitalismus und einer anderen Wirtschaftsordnung. Er zeigt, dass auch innerhalb kapitalistischer Verhältnisse sehr unterschiedliche politische Entscheidungen über öffentliche Infrastruktur möglich sind.

Vom Streckendenken zum Gesamtsystem

Der entscheidende Ausgangspunkt ist eine andere Planungsfrage. Statt zunächst die vorhandenen Gleise und Strecken zu betrachten und daraus das bestmögliche Angebot abzuleiten, wird gefragt, welches Verkehrsangebot für die Reisenden entstehen soll und welche Infrastruktur dafür erforderlich ist. Die Idee eines integralen Taktfahrplans verbindet regelmäßig wiederkehrende Fahrzeiten mit aufeinander abgestimmten Anschlüssen. Züge verschiedener Linien sollen sich an wichtigen Knoten möglichst so begegnen, dass Umsteigen ohne lange Wartezeiten möglich wird. Auch Busse und andere öffentliche Verkehrsmittel werden in diese Abstimmung einbezogen.^[1]

Damit verändert sich der Maßstab, nach dem über Investitionen entschieden wird. Eine neue Strecke, eine zusätzliche Weiche oder ein Ausbauabschnitt erhält seinen Wert nicht allein durch die auf ihm unmittelbar erzielbaren Erlöse. Entscheidend ist auch, welchen Beitrag er zur Funktionsfähigkeit des Gesamtsystems leistet. Eine Fahrzeitverkürzung kann beispielsweise besonders wertvoll sein, wenn dadurch ein Anschlussknoten zuverlässig erreicht wird. Umgekehrt kann ein kostspieliger Ausbau wenig zusätzlichen gesellschaftlichen Nutzen stiften, wenn er die Anschlüsse und die Verlässlichkeit des Gesamtnetzes kaum verbessert.

Bahn 2000: Das Angebot bestimmt die Infrastruktur

Das Programm Bahn 2000 machte diese Überlegung zu einem zentralen Prinzip der Schweizer Verkehrspolitik. Es zielte nicht lediglich auf höhere Höchstgeschwindigkeiten, sondern auf häufigere Verbindungen, kürzere Reisezeiten, bessere Anschlüsse und ein insgesamt attraktiveres Bahnangebot. Der Ausbau wurde damit an einer verkehrspolitisch definierten Zielvorstellung orientiert. In der Geschichte der Schweizer Planung war dies Ergebnis längerer fachlicher und politischer Auseinandersetzungen, nicht die automatische Folge einer besonders effizienten Unternehmensführung.^[2]

Das ist für den Vergleich mit Deutschland bedeutsam. Auch die Deutsche Bahn hat Hochgeschwindigkeitsstrecken gebaut und ihre Technik modernisiert. Der Unterschied liegt nicht darin, dass hier nichts investiert und dort alles ausgebaut worden wäre. Er liegt in der Frage, ob einzelne Projekte vorrangig als betriebliche Investitionen bewertet werden oder als Teile eines verbindlich geplanten öffentlichen Verkehrsangebots. Der Schweizer Ansatz verlangt, Engpässe, Knoten, Fahrzeiten und Anschlüsse zusammenzudenken. Damit wird der Nutzen von Infrastruktur ausdrücklich über die isolierte Betrachtung einzelner Strecken hinaus bestimmt.^[3]

Langfristige Finanzierung statt wechselnder Investitionsimpulse

Ein solches Konzept setzt voraus, dass Infrastruktur nicht nur punktuell gebaut, sondern dauerhaft erhalten und erneuert wird. Die Schweiz verfügt mit dem Bahninfrastrukturfonds über einen institutionellen Finanzierungsrahmen für Betrieb, Substanzerhalt und Ausbau der Eisenbahninfrastruktur. Dieser Rahmen schafft nicht unbegrenzte Mittel; auch in der Schweiz konkurrieren Projekte um Ressourcen. Er macht die Finanzierung jedoch stärker zu einer dauerhaften öffentlichen Aufgabe, die nicht allein von den kurzfristigen Geschäftsergebnissen des Bahnunternehmens abhängig sein soll.^[4]

Die gesellschaftliche Bedeutung einer solchen Verstetigung ist erheblich. Schienenwege, Brücken, Stellwerke und Bahnhöfe haben lange Nutzungsdauern. Entscheidungen über ihren Erhalt oder Rückbau wirken über Generationen. Werden Erneuerungsinvestitionen verschoben, erscheinen die Einsparungen zunächst in gegenwärtigen Haushalten oder Bilanzen; die Folgekosten treten häufig erst später auf. Eine langfristige Finanzierungsstruktur kann diesen Widerspruch abschwächen, weil sie die Erhaltung des vorhandenen Netzes als kontinuierliche Aufgabe behandelt.

Öffentliches Eigentum, politische Vorgaben und betriebliche Verantwortung

Die Schweizerischen Bundesbahnen sind ebenfalls als Aktiengesellschaft organisiert. Die Rechtsform allein erklärt daher die unterschiedlichen Entwicklungen nicht. Ausschlaggebend sind vielmehr die politischen Zielsetzungen, die Finanzierungsbedingungen und die institutionelle Einbindung des Unternehmens. Der Bund formuliert strategische Vorgaben, das Parlament entscheidet über zentrale Finanzierungs- und Ausbaufragen, und die Schweizer Verkehrspolitik ist Gegenstand öffentlicher und teilweise direktdemokratischer Auseinandersetzungen.

Das bedeutet nicht, dass jeder betriebliche Beschluss demokratisch getroffen wird. Fachliche Planung, Unternehmensführung und politische Entscheidung bleiben voneinander unterschieden. Aber die Vorstellung, die Eisenbahn müsse vor allem nach den Maßstäben eines sich selbst tragenden Verkehrsunternehmens geführt werden, wird durch die politische Definition eines öffentlichen Verkehrsauftrags begrenzt. Das Gemeinwohl wird damit nicht dem Ergebnis einzelwirtschaftlicher Rentabilitätsrechnungen überlassen, sondern zumindest teilweise zum ausdrücklichen Maßstab der Planung.

Die Grenzen des Schweizer Modells

Eine Idealisierung wäre dennoch unangebracht. Die Schweiz verfügt über besondere geografische, siedlungsstrukturelle und politische Voraussetzungen. Ihre Verkehrsströme und Netzgröße sind nicht ohne Weiteres mit Deutschland vergleichbar. Ausbau und Erhaltung verursachen hohe Kosten; große Projekte können teurer werden als geplant. Kapazitätsengpässe, Baustellen und Konflikte über Prioritäten verschwinden auch durch einen integralen Taktfahrplan nicht. Hinzu kommt, dass öffentliche Investitionen innerhalb einer kapitalistischen Gesellschaft weiterhin von wirtschaftlichen Interessen, Haushaltsentscheidungen und politischen Kräfteverhältnissen abhängen.

Auch die demokratische Kontrolle hat Grenzen. Ein staatlich beherrschtes Unternehmen bleibt eine Organisation mit eigenständiger Leitung und betriebswirtschaftlichen Zielgrößen. Fahrgäste, Beschäftigte und Regionen verfügen deshalb nicht automatisch unmittelbar über die Entscheidungen. Gerade dieser Unterschied zwischen öffentlichem Eigentum, staatlicher Steuerung und gesellschaftlicher Verfügung wird im zehnten Kapitel wieder aufgegriffen.

Was der Vergleich für Deutschland zeigt

Die Schweiz liefert keine fertige Blaupause für eine deutsche Bahnreform. Sie widerlegt aber die Vorstellung, die Orientierung an einzelwirtschaftlicher Rentabilität und an möglichst weitgehender Konkurrenz sei für eine moderne Eisenbahn alternativlos. Es ist politisch möglich, zunächst gesellschaftliche Mobilitätsziele festzulegen, daraus die notwendigen Kapazitäten abzuleiten und die Finanzierung langfristig abzusichern. Ob und in welchem Umfang dies geschieht, ist eine Frage politischer Prioritäten und gesellschaftlicher Machtverhältnisse.

Die eigentliche Lehre lautet daher: Nicht die Aktiengesellschaft als Rechtsform entscheidet über die Qualität öffentlicher Infrastruktur, sondern die Frage, welchen Zielen sie verpflichtet wird, wie diese Ziele finanziert werden und wer darüber entscheidet. Die Schweizer Erfahrung macht eine andere Politik innerhalb bestehender Wirtschaftsverhältnisse vorstellbar. Sie beantwortet jedoch noch nicht die weitergehende Frage, wie aus staatlicher Verantwortung eine tatsächlich demokratische Verfügung über gesellschaftliche Infrastruktur werden könnte.

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Großbritannien – Privatisierung und erneute öffentliche Verantwortung

Die britische Eisenbahnreform der 1990er-Jahre ist für die Beurteilung der deutschen Bahnpolitik besonders aufschlussreich. Während die Deutsche Bahn 1994 zwar in eine Aktiengesellschaft überführt wurde, aber im Eigentum des Bundes blieb, ging Großbritannien erheblich weiter: Die staatliche British Rail wurde in zahlreiche organisatorisch getrennte Einheiten zerlegt. Infrastruktur, Personenverkehr, Güterverkehr, Fahrzeuge und weitere Dienstleistungen wurden unterschiedlichen Unternehmen und Vertragsbeziehungen zugeordnet. Die Eisenbahn sollte durch Wettbewerb, private Kapitalbeteiligung und unternehmerische Anreize leistungsfähiger werden.^[1]

Die Zerlegung eines zusammenhängenden Systems

Der Kern der Reform bestand nicht allein im Übergang von öffentlichem zu privatem Eigentum. Entscheidend war die Fragmentierung eines technisch und organisatorisch eng verflochtenen Systems. Die Infrastruktur wurde zunächst von Railtrack betrieben, während der Personenverkehr in regional und funktional abgegrenzten Konzessionen vergeben wurde. Fahrzeuggesellschaften stellten Züge zur Verfügung; weitere Unternehmen übernahmen Instandhaltung und Dienstleistungen. An die Stelle einer einheitlichen Organisation trat ein Geflecht von Verträgen, Zuständigkeiten und wirtschaftlichen Einzelinteressen.

Diese Trennung folgte einer nachvollziehbaren wettbewerbspolitischen Absicht: Der Zugang zum Schienennetz sollte verschiedenen Verkehrsunternehmen offenstehen, ohne dass der Netzbetreiber zugleich alleiniger Anbieter aller Verkehrsleistungen war. Doch die Eisenbahn ist kein Markt, auf dem voneinander unabhängige Leistungen ohne Weiteres nebeneinander erbracht werden können. Fahrplan, Kapazitätsverteilung, Instandhaltung, Fahrzeugeinsatz und Störungsmanagement greifen unmittelbar ineinander. Die Entscheidungen eines Unternehmens beeinflussen daher die Arbeitsbedingungen und Leistungen anderer Unternehmen.

Die Untersuchung von David Tyrrall und David Parker zur organisatorischen Fragmentierung der britischen Bahn macht deutlich, dass die Umgestaltung nicht lediglich neue Eigentümer hervorbrachte, sondern auch die Art veränderte, in der Informationen, Verantwortung und betriebliche Entscheidungen koordiniert werden mussten.^[1] Die Aufteilung eines Netzes in wirtschaftlich getrennte Einheiten beseitigt seine technische Zusammengehörigkeit nicht; sie verlagert deren Koordination in Verträge, Regulierung und staatliche Aufsicht.

Railtrack – das Scheitern der privaten Infrastrukturverantwortung

Besonders deutlich traten die Probleme bei Railtrack hervor. Das Unternehmen war für die Schieneninfrastruktur verantwortlich und wurde 1996 an die Börse gebracht. Die Infrastruktur erwies sich jedoch als ein Bereich, in dem kurzfristige wirtschaftliche Erfolgskriterien und langfristige Sicherheits- und Erhaltungsanforderungen schwer miteinander vereinbar waren. Die gravierenden Eisenbahnunfälle der späten 1990er- und frühen 2000er-Jahre, insbesondere der Unfall von Hatfield im Jahr 2000, verstärkten die Kritik an Instandhaltung, Sicherheitsorganisation und Verantwortungsstrukturen.

Aus diesen Ereignissen folgt nicht, dass jeder Unfall unmittelbar aus privatem Eigentum erklärt werden kann. Technische Mängel, Managemententscheidungen und regulatorische Versäumnisse müssen jeweils konkret untersucht werden. Die Krise zeigte jedoch, wie problematisch es ist, wenn die Verantwortung für eine sicherheitskritische Infrastruktur zwischen wirtschaftlichen Interessen, Aufsichtsinstanzen und Vertragsbeziehungen aufgeteilt wird.

Railtrack wurde 2001 unter eine besondere insolvenzrechtliche Verwaltung gestellt. 2002 übernahm Network Rail die Infrastruktur. Network Rail war zunächst als Gesellschaft ohne Aktionäre organisiert und wurde 2014 statistisch dem öffentlichen Sektor zugerechnet. Die öffentliche Verantwortung für das Netz wurde damit wieder deutlicher sichtbar. Dies bedeutete allerdings nicht, dass die institutionelle Trennung von Infrastruktur und Verkehrsunternehmen vollständig aufgehoben worden wäre.^[2]

Verkehrswachstum und die Grenzen einfacher Erfolgsbilanzen

Eine politisch-ökonomische Bewertung darf die britische Entwicklung nicht auf ein schlichtes Scheitern der Privatisierung reduzieren. Der Personenverkehr wuchs über längere Zeit erheblich. Zugleich wurden Investitionen getätigt und neue Verkehrsangebote geschaffen. Ob und in welchem Umfang diese Entwicklungen auf Wettbewerb, öffentliche Zuschüsse, allgemeines Wirtschaftswachstum, veränderte Pendlerströme oder andere Faktoren zurückgehen, lässt sich nicht durch den Hinweis auf steigende Fahrgastzahlen entscheiden.

Ebenso wenig beweisen hohe Kosten oder unzuverlässige Verbindungen für sich genommen, dass privates Eigentum allein die Ursache sei. Entscheidend ist, wie die institutionellen Regeln Anreize setzen und wer die Folgekosten trägt. Die britische Bahn blieb trotz privater Betreiber in hohem Maße auf öffentliche Finanzierung, Regulierung und politische Entscheidungen angewiesen. Private Beteiligung ersetzte also die staatliche Verantwortung nicht, sondern veränderte die Wege, über die öffentliche Mittel und wirtschaftliche Risiken verteilt wurden.

Aus gesellschaftlicher Sicht sind dabei andere Fragen zu stellen als aus Sicht eines einzelnen Betreibers: Werden Anschlüsse gesichert? Bleibt das Netz auch bei Störungen funktionsfähig? Werden Kapazitäten langfristig vorgehalten? Können Regionen zuverlässig erreicht werden? Und entstehen durch getrennte Zuständigkeiten Kosten, die in keiner einzelnen Unternehmensbilanz vollständig sichtbar sind?

Die Rückkehr öffentlicher Verantwortung

Die Schwierigkeiten der britischen Bahn führten zu wiederholten Reformversuchen. Mit dem Passenger Railway Services (Public Ownership) Act 2024 wurde der rechtliche Weg eröffnet, die bisher im Rahmen von Konzessionsverträgen vergebenen Personenverkehrsleistungen schrittweise in die öffentliche Hand zurückzuführen. Die Übernahme erfolgt nicht auf einen Schlag, sondern im Zuge des Auslaufens oder der Beendigung entsprechender Verträge. Parallel verfolgt die britische Regierung das Ziel, Planung und Steuerung des Systems unter dem Leitbild Great British Railways stärker zusammenzuführen.^[3][4]

Diese Entwicklung ist weder eine vollständige Wiederherstellung der früheren British Rail noch der Nachweis, dass mit öffentlichem Eigentum alle Probleme gelöst wären. Fragen der Finanzierung, des Investitionsbedarfs, der Arbeitsbedingungen und der demokratischen Kontrolle bleiben bestehen. Auch das Verhältnis zwischen staatlicher Planung und betrieblicher Eigenverantwortung muss politisch gestaltet werden.

Dennoch ist die Richtungsänderung bemerkenswert: Nachdem die Zergliederung der Eisenbahn über Jahrzehnte als Weg zu mehr Effizienz dargestellt worden war, gewann die Einsicht an Gewicht, dass ein leistungsfähiges Netz verbindliche Koordination und eine klar zurechenbare öffentliche Verantwortung benötigt.

Was der britische Fall für Deutschland zeigt

Großbritannien und Deutschland sind nicht unmittelbar gleichzusetzen. Die deutsche Bahnreform bewahrte zunächst einen integrierten Konzern in öffentlichem Eigentum; Großbritannien trennte wesentliche Funktionen organisatorisch und eigentumsrechtlich wesentlich weitergehend. Gerade deshalb eignet sich der britische Fall als Vergleich: Er macht die Kosten sichtbar, die entstehen können, wenn die wirtschaftliche Selbstständigkeit einzelner Unternehmen höher gewichtet wird als die Koordination des Gesamtsystems.

Der Vergleich liefert jedoch keine einfache Antwort auf die deutsche Frage, ob Netz und Betrieb institutionell getrennt oder innerhalb eines Konzerns organisiert sein sollen. Beide Modelle verlangen wirksame öffentliche Zielvorgaben, transparente Finanzierung, langfristige Infrastrukturplanung und nachvollziehbare Verantwortung. Die Eigentums- und Organisationsform beeinflusst, welche Entscheidungen begünstigt werden; sie ersetzt nicht die politische Entscheidung darüber, welchen gesellschaftlichen Auftrag die Bahn erfüllen soll.

Die zentrale Lehre aus Großbritannien lautet deshalb nicht bloß, dass Privatisierung rückgängig gemacht werden müsse. Sie lautet: Eine Eisenbahn lässt sich nicht dauerhaft nach der Logik voneinander unabhängiger Unternehmen steuern, ohne die Verantwortung für das zusammenhängende Netz immer wieder neu – und häufig mit öffentlichem Geld – herstellen zu müssen.

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USA – Güterbahnen und Versorgungslücken im Personenverkehr

Die Eisenbahn der Vereinigten Staaten macht einen grundlegenden Widerspruch besonders deutlich: Ein Schienensystem kann für bestimmte Transportaufgaben wirtschaftlich außerordentlich leistungsfähig sein und zugleich gesellschaftliche Mobilitätsbedürfnisse nur unzureichend erfüllen. Das amerikanische Beispiel ist deshalb weder ein einfacher Beleg für die Überlegenheit privater Eisenbahnen noch für deren generelles Scheitern. Entscheidend ist, welche Verkehrsleistungen unter welchen Eigentums-, Finanzierungs- und Machtverhältnissen organisiert werden.

Privatwirtschaftlich organisierter Güterverkehr

Große Teile des amerikanischen Güterverkehrs werden von privatwirtschaftlichen Eisenbahngesellschaften auf eigenen Netzen betrieben. Auf langen Entfernungen und bei großen Transportmengen, etwa bei Rohstoffen, Agrarprodukten und Containern, kann die Schiene ihre wirtschaftlichen Vorteile entfalten. Die großen Güterbahnen verfügen über weitreichende Erfahrung in der Organisation komplexer Transportketten. Es wäre daher falsch, den amerikanischen Güterverkehr insgesamt als rückständig oder ineffizient zu bezeichnen.

Allerdings orientieren sich Investitionen und Betriebsabläufe dieser Unternehmen vor allem an den Anforderungen ihrer zahlenden Kunden und an den wirtschaftlichen Zielen der Eigentümer. Strecken, Anlagen und Kapazitätsreserven, deren Erträge als unzureichend gelten, geraten unter Rechtfertigungsdruck. Die Frage, ob eine Verbindung für die regionale Entwicklung, die Versorgungssicherheit oder den Personenverkehr benötigt wird, folgt dagegen einer anderen Rationalität. Ein für ein Unternehmen wirtschaftlich sinnvoller Netzumbau kann gesellschaftliche Nutzungsmöglichkeiten einschränken.

Rationalisierung und die Frage nach den Reserven

Diese Spannung zeigt sich in der Diskussion über das sogenannte Precision Scheduled Railroading (PSR). Unter diesem Begriff werden betriebliche Strategien zusammengefasst, die unter anderem einen stärker standardisierten Zugbetrieb, die intensivere Nutzung von Fahrzeugen und Anlagen sowie die Verringerung von Kosten und gebundenem Kapital anstreben. Solche Verfahren können die Produktivität verbessern. Kritisch wird es, wenn betriebliche Reserven so weit reduziert werden, dass Störungen schwerer aufgefangen werden können oder andere Verkehrsarten an Flexibilität verlieren. Untersuchungen zu den Auswirkungen von PSR auf den Personenverkehr verweisen auf diese Konfliktlage.^[1]

Der Vergleich mit Deutschland liegt nahe, darf aber nicht schematisch erfolgen. In beiden Fällen stellt sich die Frage, ob der Abbau scheinbar unproduktiver Reserven langfristig die Funktionsfähigkeit des Netzes beeinträchtigt. Die rechtlichen und organisatorischen Ausgangsbedingungen sind jedoch verschieden: In den USA dominieren im Güterverkehr private Netzbetreiber, während die deutsche Eisenbahninfrastruktur überwiegend einem bundeseigenen Unternehmen zugeordnet ist.

Amtrak: Personenverkehr auf fremden Gleisen

Besonders anschaulich wird der Interessengegensatz im überregionalen Personenverkehr. Die 1971 gegründete und öffentlich unterstützte Personenverkehrsgesellschaft Amtrak betreibt zahlreiche Fernverkehrsverbindungen, nutzt außerhalb eigener beziehungsweise öffentlich kontrollierter Korridore jedoch vielfach Gleise privater Güterbahnen. Damit hängt die Qualität des Personenverkehrs von Infrastruktur und Betriebsentscheidungen ab, über die Amtrak nur begrenzt selbst verfügt. Die institutionelle Konstruktion und die Rolle der Bundespolitik werden im Bericht des Congressional Research Service beschrieben.^[2]

Güterzüge und Personenzüge beanspruchen dieselben Strecken, unterscheiden sich jedoch in ihren betrieblichen Anforderungen. Für Reisende sind verlässliche Fahrzeiten und Anschlüsse entscheidend; Güterbahnen optimieren ihre Abläufe nach Transportaufträgen, Netzkapazitäten und wirtschaftlichen Prioritäten. Wenn die verfügbaren Trassen knapp werden oder betriebliche Entscheidungen den Güterverkehr bevorzugen, kann dies die Pünktlichkeit des Personenverkehrs beeinträchtigen. Amtrak dokumentiert solche Konflikte in seiner jährlichen Bewertung der Infrastrukturbetreiber, auf deren Gleisen seine Züge verkehren.^[3]

Es handelt sich nicht lediglich um eine Frage unzureichender Zusammenarbeit. Vielmehr treffen unterschiedliche Verfügungsrechte und wirtschaftliche Zielsetzungen innerhalb eines technisch zusammenhängenden Systems aufeinander. Vertragliche Regeln und staatliche Regulierung können diese Konflikte begrenzen, beseitigen den Interessengegensatz aber nicht automatisch.

Öffentliche Finanzierung und regionale Ungleichheit

Auch in den USA ist die Eisenbahn keineswegs eine Angelegenheit des privaten Marktes allein. Der Bund und die Bundesstaaten finanzieren Teile des Personenverkehrs, fördern Infrastrukturprojekte und setzen regulatorische Rahmenbedingungen. Im Nordostkorridor zwischen Boston, New York und Washington besitzt der Personenverkehr eine deutlich stärkere Stellung als auf vielen anderen Fernverkehrsrelationen. Dort bestehen vergleichsweise dichte Verkehrsangebote; andernorts sind Verbindungen selten oder fehlen ganz. Öffentliche Investitionsprogramme sollen unter anderem Engpässe beseitigen und den Schienenpersonenverkehr ausbauen.^[4]

Die Unterschiede lassen sich nicht allein auf Eigentumsverhältnisse zurückführen. Siedlungsstruktur, Entfernungen, die historische Dominanz des Automobils und des Flugverkehrs sowie jahrzehntelange politische Prioritäten prägen die Nachfrage und die Entwicklung des Schienennetzes. Doch gerade diese Bedingungen zeigen, dass Verkehrsangebote nicht auf einem politisch neutralen Markt entstehen: Straßen, Flughäfen und Eisenbahnen werden durch öffentliche Entscheidungen und Finanzierungsweisen unterschiedlich begünstigt.

Was der Vergleich für die Deutsche Bahn zeigt

Der amerikanische Fall verweist auf eine allgemeine Grenze einzelwirtschaftlicher Rationalität. Ein Güterbahnunternehmen kann profitabel sein, ohne dass daraus ein leistungsfähiges, für alle zugängliches Personenverkehrssystem entsteht. Umgekehrt kann ein gesellschaftlich notwendiger Personenverkehr dauerhaft öffentliche Finanzierung benötigen, ohne deshalb wirtschaftlich sinnlos zu sein. Seine Leistungen bestehen auch in Erreichbarkeit, Zeitersparnis, Teilhabe und der Möglichkeit, Verkehr von Straße und Luft auf die Schiene zu verlagern.

Für die Beurteilung der Deutschen Bahn ist daher nicht entscheidend, ob einzelne amerikanische Eisenbahngesellschaften höhere Gewinne erzielen oder bestimmte Transportleistungen kostengünstiger erbringen. Zu fragen ist vielmehr, welche Aufgaben das Gesamtsystem erfüllen soll, welche Infrastruktur dafür vorgehalten werden muss und wer über die Prioritäten entscheidet. Forschungen zu gemeinsam genutzten Güter- und Personenverkehrskorridoren unterstreichen die Bedeutung koordinierter Kapazitäts- und Betriebsplanung.^[5]

Die zentrale Lehre aus den USA lautet: Die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit einzelner Eisenbahnunternehmen ist nicht mit der gesellschaftlichen Leistungsfähigkeit eines Eisenbahnsystems gleichzusetzen. Die Frage nach dem Eigentum führt deshalb unmittelbar zur Frage nach den Zielen und der Verfügungsmacht über das Netz.

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Unterschiedliche Eisenbahnsysteme – unterschiedliche Kapitalismusmodelle

Die internationalen Beispiele zeigen, dass die Organisation der Eisenbahn nicht unmittelbar aus einer bestimmten Wirtschaftsordnung abgeleitet werden kann. Innerhalb kapitalistischer Gesellschaften unterscheiden sich Eigentumsverhältnisse, staatliche Eingriffe, Finanzierung und demokratische Kontrolle erheblich. Die vergleichende Kapitalismusforschung beschreibt solche institutionellen Unterschiede.

Die Gegenüberstellung ist keine Rangliste. Unterschiedliche geografische und wirtschaftliche Voraussetzungen verbieten einfache Gleichsetzungen. Sie macht aber deutlich, dass die deutsche Entwicklung seit 1994 eine politisch bestimmte Möglichkeit unter mehreren war.

Die neoliberale Strategie, öffentliche Infrastruktur stärker an Wettbewerb und betriebswirtschaftlicher Rentabilität auszurichten, ist keine zwingende Konsequenz kapitalistischer Wirtschaftsverhältnisse. Bereits innerhalb dieser Verhältnisse sind öffentliche Investitionsprogramme, langfristige Verkehrsplanung, verbindliche Versorgungsziele und stärkere staatliche Verantwortung möglich.

Diese Erkenntnis reicht jedoch nicht aus: Auch eine staatlich geplante, gut finanzierte Eisenbahn kann gesellschaftlicher Kontrolle weitgehend entzogen bleiben. Die Eigentumsfrage muss deshalb durch die Frage nach demokratischer Verfügung ergänzt werden.

Belege zu diesem Kapitel: ^[1]

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Politische Ökonomie des Rückbaus – welche Interessen setzen sich durch?

Die Geschichte der Deutschen Bahn lässt sich nicht allein aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Notwendigkeiten erklären. Sie ist auch eine Geschichte politischer Entscheidungen über die Verteilung gesellschaftlicher Ressourcen. Straßenbau, Förderung des Automobils, Gütertransport, Raumordnung und öffentliche Verkehrsfinanzierung wurden über Jahrzehnte durch staatliche Entscheidungen geprägt.

Die Eisenbahn konkurriert daher nicht auf einem politisch neutralen Markt mit anderen Verkehrsträgern. Welche Verkehrsangebote wirtschaftlich attraktiv erscheinen, hängt auch von Infrastrukturinvestitionen, Abgaben, Regulierung, Flächenpolitik und öffentlichen Zuschüssen ab. Wenn eine Bahnstrecke als unrentabel gilt, ist zu fragen, unter welchen politischen Bedingungen diese Unrentabilität entstanden ist.

Mit der Bahnreform gewann betriebswirtschaftliche Steuerung zusätzlich an Gewicht. Kostenreduktion und Produktivitätssteigerung sind nicht grundsätzlich illegitim. Auch öffentliche Unternehmen müssen verantwortlich mit Ressourcen umgehen. Problematisch wird es, wenn solche Kennzahlen den gesellschaftlichen Auftrag verdrängen.

Ein Netz kann durch den Abbau wenig genutzter Anlagen kurzfristig kostengünstiger und zugleich langfristig weniger leistungsfähig werden. Die gesellschaftlichen Kosten erscheinen häufig später und nicht dort, wo die Einsparungen verbucht wurden. Die heutigen Sanierungsprogramme zeigen erheblichen Investitionsbedarf; nicht jeder Sanierungsfall kann jedoch unmittelbar dem Rückbau nach 1994 zugerechnet werden. Alterung, Verkehrsbelastung und neue Standards sind ebenfalls zu berücksichtigen.

Die politisch-ökonomische Analyse muss zwischen belegten historischen Entscheidungen und der weitergehenden Interpretation ihrer gesellschaftlichen Bedeutung unterscheiden.

Belege zu diesem Kapitel: ^{[1] [2] [3]}

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Öffentliches Eigentum ist noch keine gesellschaftliche Verfügung

Die internationalen Vergleiche zeigen, dass bereits innerhalb kapitalistischer Wirtschaftsordnungen unterschiedliche Formen öffentlicher Infrastrukturpolitik möglich sind. Daraus folgt jedoch nicht, dass öffentliche Unternehmen tatsächlich gesellschaftlicher Verfügung unterliegen.

Öffentliches Eigentum und gesellschaftliche Verfügung sind nicht dasselbe. Öffentliches Eigentum bezeichnet zunächst ein rechtliches Eigentumsverhältnis. Der Staat besitzt ein Unternehmen oder eine Infrastruktur. Über deren Entwicklung entscheiden jedoch weiterhin Regierungen, Ministerien, Unternehmensvorstände und Aufsichtsräte. Die Interessen von Beschäftigten, Fahrgästen, Kommunen und Regionen müssen darin nicht unmittelbar zum Ausdruck kommen.

Auch öffentliche Unternehmen können nach Renditegesichtspunkten geführt werden, Beschäftigte unter Kostendruck setzen oder wenig rentable Verbindungen aufgeben. Gesellschaftliche Verfügung würde demgegenüber bedeuten, dass nicht nur die Eigentumsverhältnisse, sondern auch Entscheidungs- und Machtverhältnisse verändert werden. Die Ziele der Infrastrukturentwicklung müssten demokratisch bestimmt und ihre Umsetzung wirksam kontrolliert werden.

Für die Eisenbahn beträfe das grundlegende Fragen: Welche Regionen sollen erreichbar sein? Welche Verkehrsleistungen sind notwendig? Welche Kapazitätsreserven benötigt ein zuverlässiges Netz? Welche Rolle soll die Bahn beim ökologischen Umbau spielen? Welche Arbeitsbedingungen sind erforderlich? Wer entscheidet über die Verwendung gesellschaftlicher Ressourcen?

Diese Fragen berühren die ältere Diskussion um Wirtschaftsdemokratie. Fritz Naphtali und die gewerkschaftliche Debatte der Weimarer Republik gingen davon aus, dass politische Demokratie unvollständig bleibt, solange zentrale wirtschaftliche Entscheidungen demokratischer Einflussnahme weitgehend entzogen sind. Alex Demirović unterscheidet zwischen einzelwirtschaftlicher und gesamtgesellschaftlicher Rationalität und diskutiert demokratische Verfügung über wirtschaftliche Entscheidungen.

Die Möglichkeiten beginnen innerhalb kapitalistischer Verhältnisse: mit öffentlicher Verkehrsplanung, langfristiger Finanzierung und regionaler Mitbestimmung. Sie können jedoch darüber hinausweisen, wenn gesellschaftlich bestimmte Bedürfnisse statt einzelwirtschaftlicher Kapitalverwertung zum Maßstab werden.

Demokratische Verfügung ersetzt weder fachliche Kompetenz noch langfristige Planung. Sie verlangt, dass grundlegende Ziele und Verteilungsentscheidungen gesellschaftlich bestimmt und die verantwortlichen Institutionen rechenschaftspflichtig bleiben.

Die Frage „Wem gehört die Bahn?“ führt deshalb zur weitergehenden Frage: „Wer verfügt über die Bahn – und in wessen Interesse?“

Belege zu diesem Kapitel: ^{[1] [2]}

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Die Zukunft der Bahn – Sanierung oder gesellschaftliche Neuorientierung?

Die Krise der Deutschen Bahn wird vor allem als Problem technischer Sanierung, organisatorischer Effizienz und Finanzierung behandelt. Diese Probleme sind real. Überlastete Strecken müssen erneuert, Stellwerke modernisiert, Fahrzeuge instand gehalten und zusätzliche Kapazitäten geschaffen werden. Eine ausschließlich technische Modernisierung würde die grundlegenden Widersprüche jedoch nicht beseitigen.

Wenn auch künftig die betriebswirtschaftliche Rentabilität einzelner Verbindungen und Anlagen entscheidend bleibt, kann sich die Logik des Rückbaus unter veränderten Bedingungen fortsetzen. Eine gesellschaftlich orientierte Infrastrukturpolitik müsste von zukünftigen Anforderungen ausgehen: ökologischer Transformation, regionaler Entwicklung, industrieller Produktion und gesellschaftlicher Teilhabe.

Auch eine am Gemeinwohl orientierte Eisenbahn muss effizient arbeiten. Effizienz wäre jedoch nicht auf kurzfristige Kostensenkung oder Unternehmensrendite zu reduzieren. Sie müsste daran gemessen werden, wie gut gesellschaftliche Bedürfnisse mit verfügbaren Ressourcen erfüllt werden. Das verlangt langfristige Planung, dauerhafte Finanzierung und demokratische Kontrolle.

Die internationalen Vergleiche zeigen, dass innerhalb kapitalistischer Wirtschaftsordnungen andere Wege als neoliberale Wettbewerbs- und Renditestrategien möglich sind. Die Perspektive einer Wirtschaftsdemokratie fragt darüber hinaus, wie die Gesellschaft selbst über grundlegende Lebensbedingungen verfügen kann.

Die entscheidende Frage lautet nicht nur, wie viel Bahn sich Deutschland leisten kann. Sie lautet auch, welche gesellschaftlichen Möglichkeiten verloren gehen, wenn über die Bahn vor allem nach betriebswirtschaftlichen Kriterien entschieden wird – und wer die Macht besitzt, diese Kriterien zu verändern.

Belege zu diesem Kapitel: ^{[1] [2]}

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