Die Bahn zwischen Gemeinwohl, Rendite und gesellschaftlicher Verfügung

Bahnreform 1994 – ein wirtschaftspolitischer Richtungswechsel

Mit der Bahnreform von 1994 wurden die Deutsche Bundesbahn und die Deutsche Reichsbahn zur Deutschen Bahn AG zusammengeführt. Diese Neuordnung war weit mehr als eine organisatorische Zusammenlegung zweier Eisenbahnen. Sie veränderte die rechtlichen, finanziellen und politischen Bedingungen, unter denen künftig über das deutsche Eisenbahnsystem entschieden wurde. Die Bahn sollte wirtschaftlicher arbeiten, der Schienenverkehr sollte gegenüber anderen Verkehrsträgern gestärkt und der Bundeshaushalt langfristig entlastet werden. Gleichzeitig wurde die Grundlage für Wettbewerb im Eisenbahnverkehr und für eine spätere Beteiligung privaten Kapitals geschaffen.^[1]

Die Reform hatte eine Vorgeschichte

Die Bahnreform entstand nicht aus dem Nichts. Bereits vor 1994 hatten sich die wirtschaftlichen und verkehrspolitischen Rahmenbedingungen erheblich verändert. Die westdeutsche Bundesbahn stand unter dem Druck wachsender finanzieller Belastungen, während der motorisierte Individualverkehr und der Straßengüterverkehr seit Jahrzehnten politisch und infrastrukturell begünstigt worden waren. Streckenstilllegungen, die Aufgabe von Güterverkehrsanlagen und Rationalisierungsprogramme gehörten deshalb schon lange vor der Reform zur Eisenbahnpolitik.

Mit der deutschen Vereinigung kam die Aufgabe hinzu, zwei historisch unterschiedlich entwickelte Eisenbahnsysteme zusammenzuführen. Die Deutsche Reichsbahn der DDR verfügte über eine andere Infrastruktur- und Personalstruktur; zugleich bestand ein erheblicher Modernisierungsbedarf. Die Reform war damit auch eine Antwort auf reale organisatorische, finanzielle und technische Probleme. Daraus folgte jedoch nicht zwangsläufig, dass die Eisenbahn nach dem Modell eines kapitalmarktfähigen Unternehmens umgestaltet werden musste. Gerade diese politische Entscheidung bedarf der Erklärung.

Eine öffentliche Bahn in der Rechtsform einer Aktiengesellschaft

Die Deutsche Bahn AG blieb zunächst vollständig im Eigentum des Bundes. Sie war daher 1994 nicht im eigentumsrechtlichen Sinne privatisiert. Gleichwohl war die Umwandlung in eine Aktiengesellschaft ein grundlegender Einschnitt: Aus den bisherigen staatlichen Bahnen wurde ein Unternehmen in privatrechtlicher Organisationsform, dessen Leitung nach unternehmerischen Maßstäben handeln sollte. Die staatliche Verantwortung für die Schienenwege blieb bestehen, wurde aber in einer neuen Verbindung von Eigentümerschaft, Finanzierung, Regulierung und Unternehmensführung organisiert.

Diese Unterscheidung ist wesentlich. Öffentliches Eigentum garantiert noch keine am gesellschaftlichen Bedarf ausgerichtete Unternehmenssteuerung. Auch ein staatseigenes Unternehmen kann angehalten werden, Kosten zu reduzieren, Geschäftsfelder nach Ertragsaussichten zu bewerten und seine Bilanz für mögliche Kapitalanleger attraktiv zu gestalten. Rüdiger Munzert hat die daraus entstehenden Spannungen zwischen öffentlicher Infrastrukturverantwortung und unternehmerischer Organisation des Schienennetzes früh untersucht.^[2]

Wettbewerb, Effizienz und die Vorbereitung der Kapitalprivatisierung

Die Reform entsprach einer wirtschaftspolitischen Orientierung, die seit den 1980er- und 1990er-Jahren international an Einfluss gewann. Öffentliche Unternehmen sollten stärker nach privatwirtschaftlichen Maßstäben geführt werden. Wettbewerb, messbare Ergebnisse, Kostentransparenz und die Übertragung unternehmerischer Verantwortung galten als Mittel, um staatliche Leistungen effizienter zu organisieren. In der Verwaltungs- und Staatsforschung wird dieser Wandel unter anderem mit dem Begriff New Public Management beschrieben.^[3]

Für die Eisenbahn bedeutete dies, Verkehrsleistungen und Infrastruktur stärker als unterscheidbare wirtschaftliche Tätigkeiten zu behandeln. Die Öffnung des Netzes für andere Eisenbahnunternehmen sollte Wettbewerb ermöglichen. Zugleich wurde die Deutsche Bahn als Konzern auf wirtschaftliche Ergebnisverbesserung und eine mögliche Kapitalprivatisierung ausgerichtet. Die Pläne für einen Börsengang wurden erst 2008 im Zusammenhang mit der Finanzkrise gestoppt. Die betriebswirtschaftliche Organisationslogik blieb jedoch weitgehend erhalten.

Eine solche Entwicklung lässt sich nicht allein als Rückzug des Staates beschreiben. Der Bund blieb Eigentümer und übernahm weiterhin umfangreiche finanzielle Verantwortung. Er stellte Mittel für die Infrastruktur bereit, während die Länder mit Bundesmitteln Leistungen des Regionalverkehrs bestellten. Der Staat verschwand nicht aus der Eisenbahnökonomie; seine Rolle veränderte sich. Er trat zugleich als Eigentümer, Finanzier, Regulierer und politischer Auftraggeber auf. Welche Ziele dabei Vorrang erhielten, war und blieb eine politische Frage.

Warum eine Eisenbahn nicht wie ein gewöhnliches Unternehmen funktioniert

Die zentrale Schwierigkeit liegt im besonderen Charakter eines Schienennetzes. Seine Leistungsfähigkeit entsteht nicht durch die isolierte Rentabilität jeder einzelnen Anlage, sondern durch das Zusammenwirken vieler Einrichtungen: Strecken, Weichen, Kreuzungs- und Überholgleise, Stellwerke, Bahnhöfe und Güterverkehrsanschlüsse. Eine Anlage kann selten genutzt werden und trotzdem entscheidend sein, wenn sie bei Störungen, Umleitungen oder steigender Nachfrage benötigt wird.

Wird eine Weiche ausgebaut, sinken zunächst ihre Unterhaltungs- und Erneuerungskosten. Gleichzeitig entfällt eine betriebliche Möglichkeit. Wird ein Gleisanschluss aufgegeben, verbessert sich möglicherweise die Kostenrechnung des Infrastrukturbetreibers, während einem Industriebetrieb eine Transportoption verloren geht. Die daraus entstehenden zusätzlichen Straßenverkehre, regionalen Nachteile oder späteren Wiederaufbaukosten werden nicht notwendig in derselben Unternehmensrechnung erfasst.

Hier zeigt sich der Unterschied zwischen einzelwirtschaftlicher und gesellschaftlicher Rationalität: Eine Maßnahme kann aus Sicht eines Unternehmens zweckmäßig erscheinen, obwohl sie die Leistungsfähigkeit der gesamten Infrastruktur beeinträchtigt. Die ökonomische Forschung zu Regulierung und Netzinfrastrukturen bietet wichtige Begriffe, um diese Besonderheiten zu untersuchen; sie liefert allerdings für sich genommen noch keinen Nachweis, dass eine bestimmte Stilllegung durch die Bahnreform verursacht wurde.^[4]

Was in der Bilanz eines Unternehmens als vermeidbarer Kostenfaktor erscheint, kann für die Gesellschaft eine unverzichtbare Voraussetzung funktionierender Mobilität sein.

Die Reform erklärt nicht alles – aber sie veränderte die Maßstäbe

Es wäre historisch unzutreffend, den gesamten Rückbau der Eisenbahn erst mit dem Jahr 1994 beginnen zu lassen. Streckenstilllegungen und Rationalisierung gehörten bereits zur Geschichte der Bundesbahn. Ebenso wäre es falsch, jede Modernisierung oder jede Stilllegung als Folge einer neoliberalen Strategie zu interpretieren. Technischer Fortschritt kann Anlagen überflüssig machen, und veränderte Verkehrsbedürfnisse können Anpassungen rechtfertigen.

Die politisch-ökonomische Frage ist deshalb präziser zu stellen: Wie veränderte die Bahnreform die Kriterien, nach denen über Erhalt, Rückbau und Ausbau von Infrastruktur entschieden wurde? Wenn Kosten, Erlöse und Unternehmensrendite stärker in den Vordergrund treten, geraten solche Funktionen unter Rechtfertigungsdruck, deren gesellschaftlicher Nutzen sich nicht unmittelbar als betrieblicher Ertrag ausdrückt. Ob und in welchem Umfang dies einzelne Rückbauentscheidungen bestimmte, muss anhand der jeweiligen Investitions- und Stilllegungsentscheidungen untersucht werden.

Die Bahnreform war insofern ein wirtschaftspolitischer Richtungswechsel, nicht die alleinige Ursache aller späteren Probleme. Sie schuf einen institutionellen Rahmen, in dem öffentliche Infrastruktur und betriebswirtschaftliche Unternehmensführung dauerhaft miteinander in Spannung standen. Genau diese Spannung bildet den Ausgangspunkt der folgenden Kapitel: vom materiellen Rückbau über die Rolle staatlicher Finanzierung bis zum internationalen Vergleich und zur Frage nach gesellschaftlicher Verfügungsmacht.

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Rückbau und Ausdünnung – gesellschaftliche Folgen

Der Rückbau der Eisenbahninfrastruktur ist mehr als eine Abfolge technischer Modernisierungen und betrieblicher Rationalisierungen. Er verändert die räumlichen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Voraussetzungen, unter denen Menschen mobil sein können und Güter transportiert werden. Mit dem Abbau von Weichen, Überhol- und Abstellgleisen, Gleisanschlüssen und regionalen Verbindungen werden nicht nur Anlagen entfernt. Es verschwinden Handlungsmöglichkeiten, die ein dichtes Eisenbahnnetz zuvor bereitgestellt hatte.

Der Prozess begann nicht erst mit der Bahnreform von 1994. Schon die Deutsche Bundesbahn hatte Strecken stillgelegt, während der Ausbau des Straßennetzes und die wachsende Motorisierung die Verkehrsverhältnisse veränderten. Die Reform gab der Entscheidung über die verbleibende Infrastruktur jedoch einen neuen organisatorischen und wirtschaftlichen Rahmen. Die betriebliche Kostenrechnung gewann innerhalb eines als Aktiengesellschaft geführten Konzerns besonderes Gewicht. Welche gesellschaftlichen Folgen eine Einsparung außerhalb der Unternehmensbilanz hatte, war damit noch nicht beantwortet.^[1]

Ein Netz ist mehr als die Summe seiner Strecken

Die Eisenbahn ist ein vernetztes System. Eine Strecke erfüllt ihren Zweck nicht allein durch die Züge, die unmittelbar auf ihr fahren. Ihre Bedeutung hängt auch davon ab, welche Anschlüsse, Umfahrungsmöglichkeiten und Verbindungen sie eröffnet. Eine selten genutzte Weiche kann im Normalbetrieb entbehrlich erscheinen und bei einer Störung entscheidend sein. Ein Überholgleis ermöglicht es, langsame Güterzüge und schnellere Personenzüge auf demselben Korridor zu führen. Ein zusätzliches Gleis schafft Spielraum für Bauarbeiten, Verspätungen und ungeplante Verkehrsbewegungen.

Wenn solche Anlagen entfernt werden, kann der laufende Unterhalt billiger werden. Zugleich verliert das Netz Reserven. Störungen lassen sich schlechter auffangen, Verspätungen können sich leichter fortpflanzen, und Bauarbeiten erfordern umfangreichere Sperrungen. Ein schlankes Netz mag bei störungsfreiem Betrieb effizient erscheinen; bei hoher Auslastung wird es anfälliger. Betriebliche Auslastung und gesellschaftliche Leistungsfähigkeit sind deshalb nicht gleichbedeutend.

Auch die technische Modernisierung ist differenziert zu beurteilen. Elektronische Stellwerke können ältere Technik ersetzen und die Betriebsführung verbessern. Ihre Einführung bedeutet nicht zwangsläufig einen Verlust an Leistungsfähigkeit. Problematisch wird Rationalisierung dort, wo mit der neuen Technik zugleich nutzbare Fahrwege, Kreuzungsmöglichkeiten oder betriebliche Reserven entfallen. Ob eine Maßnahme Fortschritt oder Rückbau bedeutet, lässt sich daher nicht allein an der Zahl der Stellwerke oder Weichen ablesen.

Güterverkehr: Wenn der Anschluss an die Schiene verschwindet

Besonders weitreichend sind die Folgen des Rückgangs industrieller und gewerblicher Gleisanschlüsse. Ein Unternehmen, das über einen eigenen Anschluss verfügt, kann Rohstoffe und Produkte unmittelbar auf der Schiene befördern lassen. Wird dieser Anschluss aufgegeben, muss der Transport zumindest auf einem Teil der Strecke auf die Straße verlagert werden. Auch dort, wo eine spätere Rückkehr zum Schienengüterverkehr wirtschaftlich und ökologisch sinnvoll wäre, fehlt dann häufig die bauliche Voraussetzung.

Ein einzelner Anschluss kann aus Sicht des Infrastrukturunternehmens zu geringe Einnahmen erzielen, um seine Unterhaltung zu rechtfertigen. Für die angeschlossenen Betriebe, die Region und die Verkehrs- und Klimapolitik kann er gleichwohl einen erheblichen Wert besitzen. Das gilt umso mehr, wenn die politische Zielsetzung lautet, Güterverkehr von der Straße auf die Schiene zu verlagern. Was einmal als vermeidbarer Kostenfaktor beseitigt wurde, muss später unter Umständen mit öffentlichen Mitteln aufwendig wiederhergestellt werden.

Der Rückbau verändert zudem die wirtschaftlichen Erwartungen. Betriebe investieren nicht in Schienentransporte, wenn sie nicht auf langfristig verfügbare Anschlüsse und zuverlässige Transportangebote vertrauen können. Sinkende Nachfrage und schwindende Infrastruktur können sich deshalb gegenseitig verstärken. Die Frage, ob ein Anschluss „rentabel“ ist, lässt sich nicht unabhängig von den Bedingungen beantworten, unter denen seine Nutzung möglich gemacht oder erschwert wird.

Personenverkehr: Erreichbarkeit als gesellschaftliche Voraussetzung

Bei regionalen Bahnverbindungen geht es nicht nur um die Zahl verkaufter Fahrkarten. Öffentlicher Verkehr entscheidet darüber mit, ob Menschen Arbeitsplätze, Ausbildungsstätten, medizinische Versorgung und kulturelle Einrichtungen erreichen können. Er beeinflusst, wo Betriebe sich ansiedeln, wo Menschen wohnen können und ob sie auf ein eigenes Auto angewiesen sind. Die Schließung eines Bahnhofs oder die Aufgabe einer Verbindung kann deshalb Folgen für eine ganze Region haben, die in der Kalkulation des Eisenbahnunternehmens nicht auftauchen.

Solche Wirkungen sind sozial ungleich verteilt. Wer über ein Auto, ausreichendes Einkommen und flexible Arbeitszeiten verfügt, kann den Wegfall einer Bahnverbindung häufig leichter ausgleichen als Menschen ohne diese Möglichkeiten. Für Jugendliche, ältere Menschen oder einkommensschwache Haushalte kann ein ausgedünntes Verkehrsangebot gesellschaftliche Teilhabe unmittelbar einschränken. Die Frage nach dem Erhalt einer Bahnstrecke ist damit auch eine Frage nach gleichwertigen Lebensverhältnissen.

Eine rein streckenbezogene Rentabilitätsrechnung berücksichtigt solche Verteilungswirkungen nur unzureichend. Sie bewertet den Betrieb einer Verbindung, nicht notwendig ihren Beitrag zur Erreichbarkeit eines Raumes. Gerade deshalb müssen verkehrspolitische Entscheidungen über regionale Infrastruktur demokratisch begründet werden, statt allein aus Unternehmenskennzahlen abgeleitet zu werden.

Kurzfristige Einsparung – langfristige Folgekosten

Infrastruktur unterscheidet sich von vielen anderen Wirtschaftsgütern durch ihre lange Lebensdauer und die Schwierigkeit, einmal beseitigte Anlagen wiederherzustellen. Der Abbau einer Weiche spart sofort Wartungs- und Erneuerungskosten. Ihre spätere Wiedereinrichtung erfordert dagegen Planung, Genehmigungen, Bauarbeiten und neue Investitionen. Wird eine Trasse überbaut oder ein Anschlussgrundstück anders genutzt, kann eine Wiederherstellung besonders schwierig werden.

Damit entsteht ein grundlegender zeitlicher Widerspruch: Die Einsparung ist im laufenden Geschäftsjahr sichtbar; die verlorene Flexibilität kann erst Jahre oder Jahrzehnte später ins Gewicht fallen. Die ökonomische Theorie öffentlicher Regulierung macht auf die Bedeutung von Anreizen und Informationsproblemen aufmerksam. Sie ersetzt allerdings nicht die empirische Untersuchung einzelner Rückbauentscheidungen. Nicht jede Stilllegung lässt sich unmittelbar auf die Bahnreform oder auf eine bestimmte Unternehmensstrategie zurückführen.^[2]

Hinzu kommt ein politischer Widerspruch. Wird die Schiene zunächst auf ein kleineres Verkehrsaufkommen zugeschnitten, fehlen später Kapazitäten, wenn aus Gründen des Klimaschutzes, der Energiepolitik oder der regionalen Entwicklung mehr Verkehr auf sie verlagert werden soll. Eine Infrastrukturpolitik, die zukünftige Möglichkeiten offenhalten will, muss daher anders rechnen als ein Unternehmen, das vor allem gegenwärtige Kosten und Erlöse gegenüberstellt.

Rückbau und Modernisierung nicht gleichsetzen

Die Entwicklung seit 1994 lässt sich nicht angemessen als ausschließliches Schrumpfen beschreiben. Es entstanden neue Hochgeschwindigkeitsstrecken; Strecken wurden ausgebaut, elektrifiziert und mit neuer Sicherungstechnik ausgestattet. Zugleich wurden an anderen Stellen Anlagen aufgegeben und Reserven vermindert. Ausbau und Rückbau fanden nebeneinander statt. Deshalb sind pauschale Zahlen über „weniger Gleise“ oder „weniger Stellwerke“ allein noch kein vollständiger Leistungsnachweis.

Eine verlässliche Bilanz muss mindestens unterscheiden zwischen Streckenlänge, Gleislänge, Zahl und Funktion von Weichen, nutzbaren Überhol- und Abstellgleisen, Gleisanschlüssen sowie der betrieblichen Leistungsfähigkeit der Knoten. Ebenso wichtig sind die regionale Verteilung und die zeitliche Entwicklung. Ein neuer Hochgeschwindigkeitsabschnitt ersetzt nicht automatisch eine aufgegebene regionale Verbindung oder einen verlorenen Güteranschluss. Die Forschung zur Entwicklung des deutschen Schienennetzes und zur Struktur des Eisenbahnsektors bietet dafür wichtige Ansatzpunkte.^[3]

Auch die Forderung nach mehr Wettbewerb ist nicht mit der Kritik am Rückbau gleichzusetzen. Heike Link argumentierte bereits 2000 für stärkeren Wettbewerb auf dem Netz der Deutschen Bahn. Dieser Beitrag dokumentiert eine Position in der damaligen ordnungspolitischen Auseinandersetzung; er ist kein Beleg dafür, dass Wettbewerb zwangsläufig Infrastrukturabbau verursacht. Gerade die unterschiedlichen Positionen zeigen, dass die Folgen der Bahnreform politisch und empirisch untersucht werden müssen.^[4]

Die politisch-ökonomische Frage

Die entscheidende Frage lautet daher nicht, ob jede Weiche und jeder Gleisanschluss unter allen Umständen erhalten bleiben muss. Sie lautet: Wer bestimmt, welche Infrastruktur gesellschaftlich notwendig ist, nach welchen Kriterien wird darüber entschieden und wer trägt die Folgen des Rückbaus?

Wird allein die Bilanz des Infrastrukturunternehmens betrachtet, können Einsparungen als wirtschaftlicher Erfolg erscheinen, obwohl zusätzliche Kosten bei Fahrgästen, Betrieben, Kommunen oder späteren Generationen entstehen. Wird dagegen das gesamte Verkehrssystem in den Blick genommen, erhalten Versorgungssicherheit, Redundanz, regionale Entwicklung und ökologische Umstellung ein anderes Gewicht. Damit führt die Analyse des materiellen Rückbaus unmittelbar zur Frage nach der Rolle des Staates: Er finanziert und reguliert die Eisenbahn, hat ihre Entwicklung aber zugleich einer unternehmerischen Steuerungslogik unterstellt. Dieser Widerspruch steht im Mittelpunkt des folgenden Kapitels.

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Der Staat verschwindet nicht – er verändert seine Funktion

Die Bahnreform von 1994 wird häufig als Rückzug des Staates aus dem Eisenbahnwesen beschrieben. Diese Beschreibung greift zu kurz. Der Staat zog sich nicht einfach zurück. Er veränderte vielmehr die Art, in der er seine Verantwortung wahrnahm: Aus zwei unmittelbar staatlich organisierten Bahnen entstand ein Unternehmen in privatrechtlicher Form, dessen Eigentümer zunächst und bis heute der Bund blieb. Die öffentliche Verantwortung für das Schienennetz bestand fort; die Unternehmensführung erhielt zugleich einen größeren Spielraum für betriebswirtschaftliche Entscheidungen. Gerade in dieser Verbindung liegt ein zentraler Widerspruch der Bahnreform.^[1]

Öffentliches Eigentum, unternehmerische Steuerung

Die Deutsche Bahn AG ist keine gewöhnliche Privatbahn. Der Bund ist ihr Eigentümer; die Bahn erfüllt Aufgaben, die für die gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklung unverzichtbar sind. Ihre Leistungen hängen von langfristig errichteter Infrastruktur, öffentlicher Finanzierung und politischen Entscheidungen ab. Zugleich wurde sie als Aktiengesellschaft organisiert. Damit traten Unternehmenskennzahlen, Kostenstellen, Geschäftsfelder und die Bewertung einzelner Leistungen nach ihrem wirtschaftlichen Ergebnis stärker in den Vordergrund.

Das Aktienrecht allein schreibt keine bestimmte Verkehrspolitik vor. Auch eine Aktiengesellschaft in öffentlichem Eigentum kann langfristig auf Gemeinwohlziele verpflichtet werden. Entscheidend ist, welche Ziele ihr Eigentümer setzt, wie die Finanzierung gestaltet ist und woran der Erfolg der Unternehmensführung gemessen wird. Die Rechtsform eröffnete jedoch eine Steuerungsweise, in der der gesellschaftliche Nutzen einer Leistung nicht notwendig mit ihrem bilanziellen Ergebnis übereinstimmt.

Ein regionaler Gleisanschluss kann für ein Unternehmen und eine ganze Region bedeutsam sein, ohne dass seine Erhaltung dem Infrastrukturbetreiber unmittelbar ausreichende Einnahmen bringt. Ein Überholgleis erhöht die Belastbarkeit des Netzes, auch wenn es im Regelbetrieb nur selten gebraucht wird. Die Gesellschaft benötigt solche Reserven; in der einzelbetrieblichen Rechnung erscheinen sie zunächst als Kosten. Öffentliches Eigentum verhindert diesen Gegensatz nicht, wenn die Maßstäbe der Unternehmensführung ihn nicht berücksichtigen.

Der Staat als Finanzier und Besteller

Mit der Reform verschwanden die öffentlichen Ausgaben für die Eisenbahn nicht. Der Bund übernahm im Zuge der Neuordnung erhebliche Altlasten und blieb für die Finanzierung der Bundesschienenwege verantwortlich. Die Länder erhielten die Aufgabe, den Schienenpersonennahverkehr zu organisieren und Verkehrsleistungen zu bestellen; hierfür stellte der Bund Regionalisierungsmittel bereit. So entstand eine Arbeitsteilung zwischen dem Unternehmen als Anbieter, den Ländern als Bestellern und dem Bund als Eigentümer und Infrastrukturfinanzier.^[2]

Diese Finanzierungswege dürfen nicht in einen Topf geworfen werden. Mittel für die Erneuerung oder den Ausbau der Infrastruktur, Zahlungen für bestellte Nahverkehrsleistungen, Eigenkapitalzuführungen und die Übernahme historischer Lasten erfüllen unterschiedliche Zwecke. Ihre gemeinsame politisch-ökonomische Bedeutung liegt darin, dass die gesellschaftlichen Voraussetzungen des Bahnbetriebs weiterhin in erheblichem Umfang öffentlich finanziert werden. Die Frage, wer die Mittel bereitstellt, ist daher von der Frage zu unterscheiden, wer über ihren Einsatz und die Entwicklung des Netzes entscheidet.

Im Schienenpersonennahverkehr kann die öffentliche Bestellung von Verkehrsleistungen dazu beitragen, Verbindungen zu erhalten, die ein Unternehmen aus Fahrgeldeinnahmen allein nicht anbieten würde. Gleichzeitig entstehen neue Schnittstellen zwischen Verkehrsunternehmen, Infrastrukturbetreibern, Aufgabenträgern und politischen Entscheidungsebenen. Werden Zuständigkeiten aufgeteilt, kann die Verantwortung für Mängel und Fehlentwicklungen schwerer zuzuordnen sein. Die bloße Existenz öffentlicher Zuschüsse garantiert deshalb noch keine zusammenhängende Verkehrsplanung.

Die Kapitalprivatisierung als politisches Projekt

Die Umwandlung in eine Aktiengesellschaft war auch mit der Perspektive verbunden, später privates Kapital zu beteiligen. In den 2000er-Jahren wurde ein Börsengang der Deutschen Bahn vorbereitet. Für ein solches Vorhaben musste das Unternehmen gegenüber potenziellen Investoren als wirtschaftlich attraktiv erscheinen. Das verstärkte die politische Bedeutung von Rentabilitätszielen, Ergebnisverbesserungen und der Frage, welche Teile des Unternehmens als ertragreich galten.

Der für 2008 vorgesehene Börsengang wurde vor dem Hintergrund der internationalen Finanzkrise abgesagt. Die Deutsche Bahn blieb vollständig im Eigentum des Bundes. Damit scheiterte die geplante Kapitalprivatisierung, nicht aber automatisch die zuvor etablierte Orientierung an betriebswirtschaftlichen Steuerungsmaßstäben. Eine öffentliche Eigentümerstellung kann solche Maßstäbe verändern; sie tut es jedoch nicht schon kraft des Eigentumstitels.^[3]

Neoliberale Politik: nicht weniger Staat, sondern ein anders handelnder Staat

Die Entwicklung lässt sich im Zusammenhang mit einer breiteren Veränderung staatlicher Wirtschaftspolitik betrachten. Neoliberale Reformen bedeuten nicht zwangsläufig, dass der Staat weniger handelt oder weniger Geld ausgibt. Er kann vielmehr Märkte und Wettbewerbsordnungen schaffen, Unternehmen nach privatwirtschaftlichen Kriterien organisieren, Investitionen fördern und wirtschaftliche Risiken absichern. Die staatliche Tätigkeit verschwindet dann nicht; ihre Zielsetzung und ihre institutionellen Formen verändern sich. Bob Jessop beschreibt solche Veränderungen als Umbau staatlicher Handlungsweisen im Verhältnis zur kapitalistischen Wirtschaft.^[4]

Für die Bahn wird dieser Zusammenhang besonders deutlich: Die öffentliche Hand finanziert wesentliche Grundlagen des Netzes und bleibt politisch für seine Funktionsfähigkeit verantwortlich. Gleichzeitig können innerhalb des Unternehmens Entscheidungen sinnvoll erscheinen, deren Folgekosten außerhalb seiner Bilanz anfallen – etwa bei verlorenen Ausweichmöglichkeiten, fehlenden Gleisanschlüssen oder eingeschränkter regionaler Erreichbarkeit. Die Kosten werden nicht einfach beseitigt, sondern können zeitlich verschoben oder auf andere gesellschaftliche Bereiche verlagert werden.

Die Bedeutung staatlicher Investitionen für wirtschaftliche Entwicklung wird auch in Arbeiten von Mariana Mazzucato hervorgehoben. Ihre Überlegungen sind keine empirische Untersuchung der Deutschen Bahn; sie verdeutlichen jedoch, weshalb öffentliche Infrastruktur nicht nur als Kostenfaktor, sondern als Voraussetzung künftiger gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Möglichkeiten betrachtet werden muss.^[5]

Wer trägt die Verantwortung – und wer bestimmt die Ziele?

Die entscheidende Frage ist daher nicht, ob der Staat bei der Bahn beteiligt ist. Er ist es als Eigentümer, Gesetzgeber, Finanzier und Auftraggeber in vielfacher Weise. Entscheidend ist, nach welchen Kriterien diese öffentliche Macht ausgeübt wird. Soll die Bahn vorrangig als Unternehmen ihre wirtschaftlichen Kennzahlen verbessern? Oder soll sie als öffentliche Infrastruktur gesellschaftlich festgelegte Aufgaben erfüllen, für die die erforderlichen Mittel bereitgestellt werden?

Zwischen beiden Anforderungen muss kein unauflöslicher Gegensatz bestehen. Auch eine am Gemeinwohl orientierte Bahn muss wirtschaftlich mit Ressourcen umgehen. Aber betriebliche Wirtschaftlichkeit darf nicht zum Ersatz für die politische Entscheidung darüber werden, welches Verkehrsangebot die Gesellschaft braucht. Dafür sind langfristige Ziele, transparente Finanzierung und überprüfbare öffentliche Verantwortung notwendig.

Die Bahnreform zeigt somit keinen einfachen Rückzug des Staates. Sie zeigt die Verlagerung staatlicher Verantwortung in eine Konstruktion, in der öffentliche Finanzierung und unternehmerische Entscheidungslogik nebeneinanderstehen – und miteinander in Konflikt geraten können. Die weitergehende Frage, ob öffentliches Eigentum bereits gesellschaftliche Verfügung bedeutet, wird in Kapitel 10 aufgegriffen.

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China – Infrastruktur als staatliche Entwicklungsstrategie

Der Ausbau des chinesischen Eisenbahnnetzes bildet einen aufschlussreichen Kontrast zur Entwicklung der Deutschen Bahn seit 1994. Während in Deutschland ein Teil der bestehenden Infrastruktur ausgedünnt und der Schienenverkehr stärker nach betriebswirtschaftlichen Kriterien organisiert wurde, investierte China in großem Umfang in zusätzliche Schienenwege, neue Bahnhöfe und insbesondere in Hochgeschwindigkeitsverbindungen. Diese Gegenüberstellung ist keine einfache Erfolgsgeschichte zweier Systeme. Sie verweist zunächst auf unterschiedliche politische Entscheidungen darüber, welche Rolle Infrastruktur für die wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung spielen soll. ^[1]

Infrastruktur nicht nur als Reaktion auf Nachfrage

Die grundlegende Unterscheidung betrifft die zeitliche Perspektive von Investitionsentscheidungen. Wird Infrastruktur vorwiegend danach beurteilt, ob bereits vorhandene Verkehrsströme ihre Kosten rechtfertigen, erscheinen dünn ausgelastete Verbindungen schnell als Belastung. Wird sie dagegen als Voraussetzung zukünftiger Entwicklung betrachtet, können neue Verbindungen gerade dort sinnvoll sein, wo sich wirtschaftliche und soziale Beziehungen erst herausbilden sollen.

Chinas Eisenbahnpolitik folgt in wesentlichen Teilen dieser zweiten Logik. Hochgeschwindigkeitsstrecken verbinden große Wirtschaftsräume, verkürzen Reisezeiten und verändern die Erreichbarkeit von Städten. Der Netzausbau ist zugleich mit Industriepolitik, regionaler Entwicklung, Urbanisierung und dem Aufbau eigener technologischer Kompetenzen verbunden. Investitionen in Schieneninfrastruktur sind damit nicht nur Verkehrsausgaben. Sie sollen Produktions- und Lebensbedingungen verändern. Die Weltbank beschreibt den Aufbau des Hochgeschwindigkeitsnetzes als Ergebnis langfristiger staatlicher Planung, standardisierter technischer Lösungen, umfangreicher Finanzierung und einer schrittweisen Entwicklung industrieller Fähigkeiten. ^[2]

Diese Perspektive lässt sich nicht ohne Weiteres auf Deutschland übertragen. China verfügt über andere Bevölkerungsgrößen, räumliche Entwicklungsmuster, politische Institutionen und staatliche Eingriffsmöglichkeiten. Gleichwohl wird eine wirtschaftspolitische Grundentscheidung sichtbar: Der Staat kann Infrastrukturentwicklung als aktive Gestaltung zukünftiger gesellschaftlicher Möglichkeiten begreifen, statt sie auf die Anpassung an bestehende Marktverhältnisse zu reduzieren.

Planung, Finanzierung und industrielle Entwicklung

Der chinesische Ausbau beruhte auf der Fähigkeit, große Projekte über längere Zeiträume zu koordinieren. Staatliche Institutionen bestimmten Ausbauziele, organisierten die Finanzierung und verbanden die Nachfrage nach Eisenbahntechnik mit dem Aufbau eigener Produktionskapazitäten. Dadurch entstanden nicht nur neue Verkehrswege, sondern auch industrielle Lernprozesse in Fahrzeugbau, Signaltechnik, Bauwesen und Systemintegration.

Die Finanzierung erfolgte allerdings keineswegs aus einem unbegrenzten staatlichen Haushalt. Kredite, die Verschuldung von Eisenbahnunternehmen und Erwartungen an spätere Verkehrserträge spielten eine erhebliche Rolle. Eine solche Politik verlagert die ökonomische Frage: Nicht mehr allein die kurzfristige Rentabilität eines einzelnen Projekts entscheidet, sondern die Hoffnung auf langfristige wirtschaftliche Wirkungen. Diese Wirkungen können eintreten; sie sind aber nicht garantiert. ^[3]

Gerade darin liegt ein Unterschied zur betriebswirtschaftlichen Betrachtung eines bestehenden Netzes. Eine Weiche oder eine Reservekapazität erscheint in der Einzelbilanz zunächst als laufender Kostenposten. Ihre Bedeutung für die Leistungsfähigkeit und Entwicklungsfähigkeit des Gesamtsystems lässt sich aber nicht auf ihre unmittelbaren Erlöse reduzieren. China illustriert diesen Zusammenhang auf der Ebene großräumiger Netzentwicklung; für Deutschland stellt sich dieselbe Frage bei Erhalt, Reaktivierung und Ausbau vorhandener Infrastruktur.

Widersprüche und Grenzen des chinesischen Modells

Die chinesische Entwicklung darf nicht idealisiert werden. Nicht alle Strecken sind gleichermaßen ausgelastet. Besonders auf weniger dicht besiedelten Relationen können hohe Investitions- und Betriebskosten auf begrenzte Nachfrage treffen. Der Ausbau bindet erhebliche finanzielle Mittel und erzeugt Verschuldung, deren langfristige Tragfähigkeit von Verkehrsaufkommen, Finanzierungskosten und gesamtwirtschaftlicher Entwicklung abhängt. Hinzu kommen Eingriffe in Landschaften und Siedlungsstrukturen sowie soziale und regionale Verteilungsfragen.

Vor allem ist staatliche Planung nicht mit demokratischer Verfügung gleichzusetzen. Die Konzentration von Entscheidungsmacht kann die Durchführung großer Infrastrukturprojekte beschleunigen, schränkt aber zugleich Möglichkeiten öffentlicher Kontroverse, lokaler Mitsprache und unabhängiger Kontrolle ein. Ob eine Strecke gebaut wird, welche Regionen Vorrang erhalten und wer die sozialen und ökologischen Folgen trägt, sind politische Fragen. Ihre Beantwortung kann nicht allein durch den Verweis auf technische Leistungsfähigkeit oder staatliche Handlungsstärke gerechtfertigt werden.

Auch die Gegenüberstellung von „Markt“ und „Staat“ greift zu kurz. Die chinesische Wirtschaftsordnung verbindet staatliche Unternehmen, Planung und Finanzierung mit Wettbewerb, privatwirtschaftlicher Produktion und kapitalförmigen Verwertungsinteressen. Der Staat steht den Marktprozessen nicht einfach gegenüber; er gestaltet und nutzt sie. Deshalb wäre es irreführend, den Bahnausbau als Beleg für eine vollständig von Marktzwängen befreite Wirtschaft zu behandeln. ^[4]

Was der Vergleich für die Deutsche Bahn zeigt

Der Erkenntnisgewinn des Vergleichs liegt nicht in der Forderung, chinesische Institutionen zu übernehmen. Er liegt in der Widerlegung einer scheinbaren Selbstverständlichkeit: Infrastruktur muss nicht in erster Linie danach entwickelt werden, ob ihre einzelnen Bestandteile unter gegenwärtigen Bedingungen einen positiven betriebswirtschaftlichen Beitrag leisten.

Für Deutschland bedeutet dies, die Richtung der Fragestellung umzukehren. Nicht nur: Welche Gleise, Bahnhöfe und Verbindungen rechnen sich heute? Sondern: Welches Schienennetz wird benötigt, um in zwanzig oder dreißig Jahren zuverlässigen Personen- und Güterverkehr, regionale Teilhabe und eine ökologisch tragfähige Wirtschaftsweise zu ermöglichen? Aus einer solchen Zielbestimmung ergeben sich andere Kriterien für Investitionen, Kapazitätsreserven und den Erhalt vermeintlich unrentabler Infrastruktur.

China zeigt, dass eine staatlich koordinierte Eisenbahnpolitik zukünftige Entwicklungsmöglichkeiten schaffen kann. Es zeigt aber nicht, dass staatliche Verfügung bereits gesellschaftliche Verfügung ist. Eine demokratische Alternative zur deutschen Rückbaulogik müsste deshalb zwei Anforderungen verbinden: langfristige öffentliche Infrastrukturplanung und wirksame gesellschaftliche Kontrolle über ihre Ziele, Kosten und Folgen. Auf diesen Unterschied zwischen öffentlichem Eigentum und demokratischer Verfügung wird Kapitel 10 zurückkommen.

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Schweiz – öffentliche Planung innerhalb des Kapitalismus

Der Blick auf die Schweiz ist für die Beurteilung der deutschen Bahnpolitik besonders aufschlussreich. Die Schweiz ist keine zentralstaatlich gelenkte Planwirtschaft, sondern eine kapitalistische Marktwirtschaft mit föderalen Strukturen, privaten Unternehmen und demokratischen Entscheidungsverfahren. Dennoch hat sie eine Eisenbahnpolitik entwickelt, in der das öffentliche Verkehrsangebot, die langfristige Sicherung der Infrastruktur und die Abstimmung der Verkehrsmittel einen hohen Stellenwert besitzen. Der Vergleich zeigt deshalb nicht den Gegensatz zwischen Kapitalismus und einer anderen Wirtschaftsordnung. Er zeigt, dass auch innerhalb kapitalistischer Verhältnisse sehr unterschiedliche politische Entscheidungen über öffentliche Infrastruktur möglich sind.

Vom Streckendenken zum Gesamtsystem

Der entscheidende Ausgangspunkt ist eine andere Planungsfrage. Statt zunächst die vorhandenen Gleise und Strecken zu betrachten und daraus das bestmögliche Angebot abzuleiten, wird gefragt, welches Verkehrsangebot für die Reisenden entstehen soll und welche Infrastruktur dafür erforderlich ist. Die Idee eines integralen Taktfahrplans verbindet regelmäßig wiederkehrende Fahrzeiten mit aufeinander abgestimmten Anschlüssen. Züge verschiedener Linien sollen sich an wichtigen Knoten möglichst so begegnen, dass Umsteigen ohne lange Wartezeiten möglich wird. Auch Busse und andere öffentliche Verkehrsmittel werden in diese Abstimmung einbezogen.^[1]

Damit verändert sich der Maßstab, nach dem über Investitionen entschieden wird. Eine neue Strecke, eine zusätzliche Weiche oder ein Ausbauabschnitt erhält seinen Wert nicht allein durch die auf ihm unmittelbar erzielbaren Erlöse. Entscheidend ist auch, welchen Beitrag er zur Funktionsfähigkeit des Gesamtsystems leistet. Eine Fahrzeitverkürzung kann beispielsweise besonders wertvoll sein, wenn dadurch ein Anschlussknoten zuverlässig erreicht wird. Umgekehrt kann ein kostspieliger Ausbau wenig zusätzlichen gesellschaftlichen Nutzen stiften, wenn er die Anschlüsse und die Verlässlichkeit des Gesamtnetzes kaum verbessert.

Bahn 2000: Das Angebot bestimmt die Infrastruktur

Das Programm Bahn 2000 machte diese Überlegung zu einem zentralen Prinzip der Schweizer Verkehrspolitik. Es zielte nicht lediglich auf höhere Höchstgeschwindigkeiten, sondern auf häufigere Verbindungen, kürzere Reisezeiten, bessere Anschlüsse und ein insgesamt attraktiveres Bahnangebot. Der Ausbau wurde damit an einer verkehrspolitisch definierten Zielvorstellung orientiert. In der Geschichte der Schweizer Planung war dies Ergebnis längerer fachlicher und politischer Auseinandersetzungen, nicht die automatische Folge einer besonders effizienten Unternehmensführung.^[2]

Das ist für den Vergleich mit Deutschland bedeutsam. Auch die Deutsche Bahn hat Hochgeschwindigkeitsstrecken gebaut und ihre Technik modernisiert. Der Unterschied liegt nicht darin, dass hier nichts investiert und dort alles ausgebaut worden wäre. Er liegt in der Frage, ob einzelne Projekte vorrangig als betriebliche Investitionen bewertet werden oder als Teile eines verbindlich geplanten öffentlichen Verkehrsangebots. Der Schweizer Ansatz verlangt, Engpässe, Knoten, Fahrzeiten und Anschlüsse zusammenzudenken. Damit wird der Nutzen von Infrastruktur ausdrücklich über die isolierte Betrachtung einzelner Strecken hinaus bestimmt.^[3]

Langfristige Finanzierung statt wechselnder Investitionsimpulse

Ein solches Konzept setzt voraus, dass Infrastruktur nicht nur punktuell gebaut, sondern dauerhaft erhalten und erneuert wird. Die Schweiz verfügt mit dem Bahninfrastrukturfonds über einen institutionellen Finanzierungsrahmen für Betrieb, Substanzerhalt und Ausbau der Eisenbahninfrastruktur. Dieser Rahmen schafft nicht unbegrenzte Mittel; auch in der Schweiz konkurrieren Projekte um Ressourcen. Er macht die Finanzierung jedoch stärker zu einer dauerhaften öffentlichen Aufgabe, die nicht allein von den kurzfristigen Geschäftsergebnissen des Bahnunternehmens abhängig sein soll.^[4]

Die gesellschaftliche Bedeutung einer solchen Verstetigung ist erheblich. Schienenwege, Brücken, Stellwerke und Bahnhöfe haben lange Nutzungsdauern. Entscheidungen über ihren Erhalt oder Rückbau wirken über Generationen. Werden Erneuerungsinvestitionen verschoben, erscheinen die Einsparungen zunächst in gegenwärtigen Haushalten oder Bilanzen; die Folgekosten treten häufig erst später auf. Eine langfristige Finanzierungsstruktur kann diesen Widerspruch abschwächen, weil sie die Erhaltung des vorhandenen Netzes als kontinuierliche Aufgabe behandelt.

Öffentliches Eigentum, politische Vorgaben und betriebliche Verantwortung

Die Schweizerischen Bundesbahnen sind ebenfalls als Aktiengesellschaft organisiert. Die Rechtsform allein erklärt daher die unterschiedlichen Entwicklungen nicht. Ausschlaggebend sind vielmehr die politischen Zielsetzungen, die Finanzierungsbedingungen und die institutionelle Einbindung des Unternehmens. Der Bund formuliert strategische Vorgaben, das Parlament entscheidet über zentrale Finanzierungs- und Ausbaufragen, und die Schweizer Verkehrspolitik ist Gegenstand öffentlicher und teilweise direktdemokratischer Auseinandersetzungen.

Das bedeutet nicht, dass jeder betriebliche Beschluss demokratisch getroffen wird. Fachliche Planung, Unternehmensführung und politische Entscheidung bleiben voneinander unterschieden. Aber die Vorstellung, die Eisenbahn müsse vor allem nach den Maßstäben eines sich selbst tragenden Verkehrsunternehmens geführt werden, wird durch die politische Definition eines öffentlichen Verkehrsauftrags begrenzt. Das Gemeinwohl wird damit nicht dem Ergebnis einzelwirtschaftlicher Rentabilitätsrechnungen überlassen, sondern zumindest teilweise zum ausdrücklichen Maßstab der Planung.

Die Grenzen des Schweizer Modells

Eine Idealisierung wäre dennoch unangebracht. Die Schweiz verfügt über besondere geografische, siedlungsstrukturelle und politische Voraussetzungen. Ihre Verkehrsströme und Netzgröße sind nicht ohne Weiteres mit Deutschland vergleichbar. Ausbau und Erhaltung verursachen hohe Kosten; große Projekte können teurer werden als geplant. Kapazitätsengpässe, Baustellen und Konflikte über Prioritäten verschwinden auch durch einen integralen Taktfahrplan nicht. Hinzu kommt, dass öffentliche Investitionen innerhalb einer kapitalistischen Gesellschaft weiterhin von wirtschaftlichen Interessen, Haushaltsentscheidungen und politischen Kräfteverhältnissen abhängen.

Auch die demokratische Kontrolle hat Grenzen. Ein staatlich beherrschtes Unternehmen bleibt eine Organisation mit eigenständiger Leitung und betriebswirtschaftlichen Zielgrößen. Fahrgäste, Beschäftigte und Regionen verfügen deshalb nicht automatisch unmittelbar über die Entscheidungen. Gerade dieser Unterschied zwischen öffentlichem Eigentum, staatlicher Steuerung und gesellschaftlicher Verfügung wird im zehnten Kapitel wieder aufgegriffen.

Was der Vergleich für Deutschland zeigt

Die Schweiz liefert keine fertige Blaupause für eine deutsche Bahnreform. Sie widerlegt aber die Vorstellung, die Orientierung an einzelwirtschaftlicher Rentabilität und an möglichst weitgehender Konkurrenz sei für eine moderne Eisenbahn alternativlos. Es ist politisch möglich, zunächst gesellschaftliche Mobilitätsziele festzulegen, daraus die notwendigen Kapazitäten abzuleiten und die Finanzierung langfristig abzusichern. Ob und in welchem Umfang dies geschieht, ist eine Frage politischer Prioritäten und gesellschaftlicher Machtverhältnisse.

Die eigentliche Lehre lautet daher: Nicht die Aktiengesellschaft als Rechtsform entscheidet über die Qualität öffentlicher Infrastruktur, sondern die Frage, welchen Zielen sie verpflichtet wird, wie diese Ziele finanziert werden und wer darüber entscheidet. Die Schweizer Erfahrung macht eine andere Politik innerhalb bestehender Wirtschaftsverhältnisse vorstellbar. Sie beantwortet jedoch noch nicht die weitergehende Frage, wie aus staatlicher Verantwortung eine tatsächlich demokratische Verfügung über gesellschaftliche Infrastruktur werden könnte.

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Großbritannien – Privatisierung und erneute öffentliche Verantwortung

Die britische Eisenbahnreform der 1990er-Jahre ist für die Beurteilung der deutschen Bahnpolitik besonders aufschlussreich. Während die Deutsche Bahn 1994 zwar in eine Aktiengesellschaft überführt wurde, aber im Eigentum des Bundes blieb, ging Großbritannien erheblich weiter: Die staatliche British Rail wurde in zahlreiche organisatorisch getrennte Einheiten zerlegt. Infrastruktur, Personenverkehr, Güterverkehr, Fahrzeuge und weitere Dienstleistungen wurden unterschiedlichen Unternehmen und Vertragsbeziehungen zugeordnet. Die Eisenbahn sollte durch Wettbewerb, private Kapitalbeteiligung und unternehmerische Anreize leistungsfähiger werden.^[1]

Die Zerlegung eines zusammenhängenden Systems

Der Kern der Reform bestand nicht allein im Übergang von öffentlichem zu privatem Eigentum. Entscheidend war die Fragmentierung eines technisch und organisatorisch eng verflochtenen Systems. Die Infrastruktur wurde zunächst von Railtrack betrieben, während der Personenverkehr in regional und funktional abgegrenzten Konzessionen vergeben wurde. Fahrzeuggesellschaften stellten Züge zur Verfügung; weitere Unternehmen übernahmen Instandhaltung und Dienstleistungen. An die Stelle einer einheitlichen Organisation trat ein Geflecht von Verträgen, Zuständigkeiten und wirtschaftlichen Einzelinteressen.

Diese Trennung folgte einer nachvollziehbaren wettbewerbspolitischen Absicht: Der Zugang zum Schienennetz sollte verschiedenen Verkehrsunternehmen offenstehen, ohne dass der Netzbetreiber zugleich alleiniger Anbieter aller Verkehrsleistungen war. Doch die Eisenbahn ist kein Markt, auf dem voneinander unabhängige Leistungen ohne Weiteres nebeneinander erbracht werden können. Fahrplan, Kapazitätsverteilung, Instandhaltung, Fahrzeugeinsatz und Störungsmanagement greifen unmittelbar ineinander. Die Entscheidungen eines Unternehmens beeinflussen daher die Arbeitsbedingungen und Leistungen anderer Unternehmen.

Die Untersuchung von David Tyrrall und David Parker zur organisatorischen Fragmentierung der britischen Bahn macht deutlich, dass die Umgestaltung nicht lediglich neue Eigentümer hervorbrachte, sondern auch die Art veränderte, in der Informationen, Verantwortung und betriebliche Entscheidungen koordiniert werden mussten.^[1] Die Aufteilung eines Netzes in wirtschaftlich getrennte Einheiten beseitigt seine technische Zusammengehörigkeit nicht; sie verlagert deren Koordination in Verträge, Regulierung und staatliche Aufsicht.

Railtrack – das Scheitern der privaten Infrastrukturverantwortung

Besonders deutlich traten die Probleme bei Railtrack hervor. Das Unternehmen war für die Schieneninfrastruktur verantwortlich und wurde 1996 an die Börse gebracht. Die Infrastruktur erwies sich jedoch als ein Bereich, in dem kurzfristige wirtschaftliche Erfolgskriterien und langfristige Sicherheits- und Erhaltungsanforderungen schwer miteinander vereinbar waren. Die gravierenden Eisenbahnunfälle der späten 1990er- und frühen 2000er-Jahre, insbesondere der Unfall von Hatfield im Jahr 2000, verstärkten die Kritik an Instandhaltung, Sicherheitsorganisation und Verantwortungsstrukturen.

Aus diesen Ereignissen folgt nicht, dass jeder Unfall unmittelbar aus privatem Eigentum erklärt werden kann. Technische Mängel, Managemententscheidungen und regulatorische Versäumnisse müssen jeweils konkret untersucht werden. Die Krise zeigte jedoch, wie problematisch es ist, wenn die Verantwortung für eine sicherheitskritische Infrastruktur zwischen wirtschaftlichen Interessen, Aufsichtsinstanzen und Vertragsbeziehungen aufgeteilt wird.

Railtrack wurde 2001 unter eine besondere insolvenzrechtliche Verwaltung gestellt. 2002 übernahm Network Rail die Infrastruktur. Network Rail war zunächst als Gesellschaft ohne Aktionäre organisiert und wurde 2014 statistisch dem öffentlichen Sektor zugerechnet. Die öffentliche Verantwortung für das Netz wurde damit wieder deutlicher sichtbar. Dies bedeutete allerdings nicht, dass die institutionelle Trennung von Infrastruktur und Verkehrsunternehmen vollständig aufgehoben worden wäre.^[2]

Verkehrswachstum und die Grenzen einfacher Erfolgsbilanzen

Eine politisch-ökonomische Bewertung darf die britische Entwicklung nicht auf ein schlichtes Scheitern der Privatisierung reduzieren. Der Personenverkehr wuchs über längere Zeit erheblich. Zugleich wurden Investitionen getätigt und neue Verkehrsangebote geschaffen. Ob und in welchem Umfang diese Entwicklungen auf Wettbewerb, öffentliche Zuschüsse, allgemeines Wirtschaftswachstum, veränderte Pendlerströme oder andere Faktoren zurückgehen, lässt sich nicht durch den Hinweis auf steigende Fahrgastzahlen entscheiden.

Ebenso wenig beweisen hohe Kosten oder unzuverlässige Verbindungen für sich genommen, dass privates Eigentum allein die Ursache sei. Entscheidend ist, wie die institutionellen Regeln Anreize setzen und wer die Folgekosten trägt. Die britische Bahn blieb trotz privater Betreiber in hohem Maße auf öffentliche Finanzierung, Regulierung und politische Entscheidungen angewiesen. Private Beteiligung ersetzte also die staatliche Verantwortung nicht, sondern veränderte die Wege, über die öffentliche Mittel und wirtschaftliche Risiken verteilt wurden.

Aus gesellschaftlicher Sicht sind dabei andere Fragen zu stellen als aus Sicht eines einzelnen Betreibers: Werden Anschlüsse gesichert? Bleibt das Netz auch bei Störungen funktionsfähig? Werden Kapazitäten langfristig vorgehalten? Können Regionen zuverlässig erreicht werden? Und entstehen durch getrennte Zuständigkeiten Kosten, die in keiner einzelnen Unternehmensbilanz vollständig sichtbar sind?

Die Rückkehr öffentlicher Verantwortung

Die Schwierigkeiten der britischen Bahn führten zu wiederholten Reformversuchen. Mit dem Passenger Railway Services (Public Ownership) Act 2024 wurde der rechtliche Weg eröffnet, die bisher im Rahmen von Konzessionsverträgen vergebenen Personenverkehrsleistungen schrittweise in die öffentliche Hand zurückzuführen. Die Übernahme erfolgt nicht auf einen Schlag, sondern im Zuge des Auslaufens oder der Beendigung entsprechender Verträge. Parallel verfolgt die britische Regierung das Ziel, Planung und Steuerung des Systems unter dem Leitbild Great British Railways stärker zusammenzuführen.^[3][4]

Diese Entwicklung ist weder eine vollständige Wiederherstellung der früheren British Rail noch der Nachweis, dass mit öffentlichem Eigentum alle Probleme gelöst wären. Fragen der Finanzierung, des Investitionsbedarfs, der Arbeitsbedingungen und der demokratischen Kontrolle bleiben bestehen. Auch das Verhältnis zwischen staatlicher Planung und betrieblicher Eigenverantwortung muss politisch gestaltet werden.

Dennoch ist die Richtungsänderung bemerkenswert: Nachdem die Zergliederung der Eisenbahn über Jahrzehnte als Weg zu mehr Effizienz dargestellt worden war, gewann die Einsicht an Gewicht, dass ein leistungsfähiges Netz verbindliche Koordination und eine klar zurechenbare öffentliche Verantwortung benötigt.

Was der britische Fall für Deutschland zeigt

Großbritannien und Deutschland sind nicht unmittelbar gleichzusetzen. Die deutsche Bahnreform bewahrte zunächst einen integrierten Konzern in öffentlichem Eigentum; Großbritannien trennte wesentliche Funktionen organisatorisch und eigentumsrechtlich wesentlich weitergehend. Gerade deshalb eignet sich der britische Fall als Vergleich: Er macht die Kosten sichtbar, die entstehen können, wenn die wirtschaftliche Selbstständigkeit einzelner Unternehmen höher gewichtet wird als die Koordination des Gesamtsystems.

Der Vergleich liefert jedoch keine einfache Antwort auf die deutsche Frage, ob Netz und Betrieb institutionell getrennt oder innerhalb eines Konzerns organisiert sein sollen. Beide Modelle verlangen wirksame öffentliche Zielvorgaben, transparente Finanzierung, langfristige Infrastrukturplanung und nachvollziehbare Verantwortung. Die Eigentums- und Organisationsform beeinflusst, welche Entscheidungen begünstigt werden; sie ersetzt nicht die politische Entscheidung darüber, welchen gesellschaftlichen Auftrag die Bahn erfüllen soll.

Die zentrale Lehre aus Großbritannien lautet deshalb nicht bloß, dass Privatisierung rückgängig gemacht werden müsse. Sie lautet: Eine Eisenbahn lässt sich nicht dauerhaft nach der Logik voneinander unabhängiger Unternehmen steuern, ohne die Verantwortung für das zusammenhängende Netz immer wieder neu – und häufig mit öffentlichem Geld – herstellen zu müssen.

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USA – Güterbahnen und Versorgungslücken im Personenverkehr

Die Eisenbahn der Vereinigten Staaten macht einen grundlegenden Widerspruch besonders deutlich: Ein Schienensystem kann für bestimmte Transportaufgaben wirtschaftlich außerordentlich leistungsfähig sein und zugleich gesellschaftliche Mobilitätsbedürfnisse nur unzureichend erfüllen. Das amerikanische Beispiel ist deshalb weder ein einfacher Beleg für die Überlegenheit privater Eisenbahnen noch für deren generelles Scheitern. Entscheidend ist, welche Verkehrsleistungen unter welchen Eigentums-, Finanzierungs- und Machtverhältnissen organisiert werden.

Privatwirtschaftlich organisierter Güterverkehr

Große Teile des amerikanischen Güterverkehrs werden von privatwirtschaftlichen Eisenbahngesellschaften auf eigenen Netzen betrieben. Auf langen Entfernungen und bei großen Transportmengen, etwa bei Rohstoffen, Agrarprodukten und Containern, kann die Schiene ihre wirtschaftlichen Vorteile entfalten. Die großen Güterbahnen verfügen über weitreichende Erfahrung in der Organisation komplexer Transportketten. Es wäre daher falsch, den amerikanischen Güterverkehr insgesamt als rückständig oder ineffizient zu bezeichnen.

Allerdings orientieren sich Investitionen und Betriebsabläufe dieser Unternehmen vor allem an den Anforderungen ihrer zahlenden Kunden und an den wirtschaftlichen Zielen der Eigentümer. Strecken, Anlagen und Kapazitätsreserven, deren Erträge als unzureichend gelten, geraten unter Rechtfertigungsdruck. Die Frage, ob eine Verbindung für die regionale Entwicklung, die Versorgungssicherheit oder den Personenverkehr benötigt wird, folgt dagegen einer anderen Rationalität. Ein für ein Unternehmen wirtschaftlich sinnvoller Netzumbau kann gesellschaftliche Nutzungsmöglichkeiten einschränken.

Rationalisierung und die Frage nach den Reserven

Diese Spannung zeigt sich in der Diskussion über das sogenannte Precision Scheduled Railroading (PSR). Unter diesem Begriff werden betriebliche Strategien zusammengefasst, die unter anderem einen stärker standardisierten Zugbetrieb, die intensivere Nutzung von Fahrzeugen und Anlagen sowie die Verringerung von Kosten und gebundenem Kapital anstreben. Solche Verfahren können die Produktivität verbessern. Kritisch wird es, wenn betriebliche Reserven so weit reduziert werden, dass Störungen schwerer aufgefangen werden können oder andere Verkehrsarten an Flexibilität verlieren. Untersuchungen zu den Auswirkungen von PSR auf den Personenverkehr verweisen auf diese Konfliktlage.^[1]

Der Vergleich mit Deutschland liegt nahe, darf aber nicht schematisch erfolgen. In beiden Fällen stellt sich die Frage, ob der Abbau scheinbar unproduktiver Reserven langfristig die Funktionsfähigkeit des Netzes beeinträchtigt. Die rechtlichen und organisatorischen Ausgangsbedingungen sind jedoch verschieden: In den USA dominieren im Güterverkehr private Netzbetreiber, während die deutsche Eisenbahninfrastruktur überwiegend einem bundeseigenen Unternehmen zugeordnet ist.

Amtrak: Personenverkehr auf fremden Gleisen

Besonders anschaulich wird der Interessengegensatz im überregionalen Personenverkehr. Die 1971 gegründete und öffentlich unterstützte Personenverkehrsgesellschaft Amtrak betreibt zahlreiche Fernverkehrsverbindungen, nutzt außerhalb eigener beziehungsweise öffentlich kontrollierter Korridore jedoch vielfach Gleise privater Güterbahnen. Damit hängt die Qualität des Personenverkehrs von Infrastruktur und Betriebsentscheidungen ab, über die Amtrak nur begrenzt selbst verfügt. Die institutionelle Konstruktion und die Rolle der Bundespolitik werden im Bericht des Congressional Research Service beschrieben.^[2]

Güterzüge und Personenzüge beanspruchen dieselben Strecken, unterscheiden sich jedoch in ihren betrieblichen Anforderungen. Für Reisende sind verlässliche Fahrzeiten und Anschlüsse entscheidend; Güterbahnen optimieren ihre Abläufe nach Transportaufträgen, Netzkapazitäten und wirtschaftlichen Prioritäten. Wenn die verfügbaren Trassen knapp werden oder betriebliche Entscheidungen den Güterverkehr bevorzugen, kann dies die Pünktlichkeit des Personenverkehrs beeinträchtigen. Amtrak dokumentiert solche Konflikte in seiner jährlichen Bewertung der Infrastrukturbetreiber, auf deren Gleisen seine Züge verkehren.^[3]

Es handelt sich nicht lediglich um eine Frage unzureichender Zusammenarbeit. Vielmehr treffen unterschiedliche Verfügungsrechte und wirtschaftliche Zielsetzungen innerhalb eines technisch zusammenhängenden Systems aufeinander. Vertragliche Regeln und staatliche Regulierung können diese Konflikte begrenzen, beseitigen den Interessengegensatz aber nicht automatisch.

Öffentliche Finanzierung und regionale Ungleichheit

Auch in den USA ist die Eisenbahn keineswegs eine Angelegenheit des privaten Marktes allein. Der Bund und die Bundesstaaten finanzieren Teile des Personenverkehrs, fördern Infrastrukturprojekte und setzen regulatorische Rahmenbedingungen. Im Nordostkorridor zwischen Boston, New York und Washington besitzt der Personenverkehr eine deutlich stärkere Stellung als auf vielen anderen Fernverkehrsrelationen. Dort bestehen vergleichsweise dichte Verkehrsangebote; andernorts sind Verbindungen selten oder fehlen ganz. Öffentliche Investitionsprogramme sollen unter anderem Engpässe beseitigen und den Schienenpersonenverkehr ausbauen.^[4]

Die Unterschiede lassen sich nicht allein auf Eigentumsverhältnisse zurückführen. Siedlungsstruktur, Entfernungen, die historische Dominanz des Automobils und des Flugverkehrs sowie jahrzehntelange politische Prioritäten prägen die Nachfrage und die Entwicklung des Schienennetzes. Doch gerade diese Bedingungen zeigen, dass Verkehrsangebote nicht auf einem politisch neutralen Markt entstehen: Straßen, Flughäfen und Eisenbahnen werden durch öffentliche Entscheidungen und Finanzierungsweisen unterschiedlich begünstigt.

Was der Vergleich für die Deutsche Bahn zeigt

Der amerikanische Fall verweist auf eine allgemeine Grenze einzelwirtschaftlicher Rationalität. Ein Güterbahnunternehmen kann profitabel sein, ohne dass daraus ein leistungsfähiges, für alle zugängliches Personenverkehrssystem entsteht. Umgekehrt kann ein gesellschaftlich notwendiger Personenverkehr dauerhaft öffentliche Finanzierung benötigen, ohne deshalb wirtschaftlich sinnlos zu sein. Seine Leistungen bestehen auch in Erreichbarkeit, Zeitersparnis, Teilhabe und der Möglichkeit, Verkehr von Straße und Luft auf die Schiene zu verlagern.

Für die Beurteilung der Deutschen Bahn ist daher nicht entscheidend, ob einzelne amerikanische Eisenbahngesellschaften höhere Gewinne erzielen oder bestimmte Transportleistungen kostengünstiger erbringen. Zu fragen ist vielmehr, welche Aufgaben das Gesamtsystem erfüllen soll, welche Infrastruktur dafür vorgehalten werden muss und wer über die Prioritäten entscheidet. Forschungen zu gemeinsam genutzten Güter- und Personenverkehrskorridoren unterstreichen die Bedeutung koordinierter Kapazitäts- und Betriebsplanung.^[5]

Die zentrale Lehre aus den USA lautet: Die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit einzelner Eisenbahnunternehmen ist nicht mit der gesellschaftlichen Leistungsfähigkeit eines Eisenbahnsystems gleichzusetzen. Die Frage nach dem Eigentum führt deshalb unmittelbar zur Frage nach den Zielen und der Verfügungsmacht über das Netz.

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Unterschiedliche Eisenbahnsysteme – unterschiedliche Kapitalismusmodelle

Die internationalen Beispiele machen einen grundlegenden Zusammenhang sichtbar: Die Organisation der Eisenbahn ist weder allein eine technische Frage noch eine zwangsläufige Folge einer bestimmten Wirtschaftsordnung. Eisenbahnen benötigen aufeinander abgestimmte Netze, erhebliche langfristige Investitionen und eine zuverlässige Koordination von Betrieb, Erhaltung und Ausbau. Wie diese Aufgaben gelöst werden, hängt jedoch von politischen Entscheidungen, gesellschaftlichen Machtverhältnissen und historisch entstandenen Institutionen ab. Die vergleichende Kapitalismusforschung hat herausgearbeitet, dass sich kapitalistische Wirtschaftsordnungen gerade in solchen institutionellen Arrangements erheblich unterscheiden.^[1]

Ein gemeinsames Infrastrukturproblem – unterschiedliche politische Antworten

Deutschland, die Schweiz, Großbritannien und die USA sind kapitalistische Wirtschaftsordnungen. Dennoch unterscheiden sich ihre Eisenbahnsysteme beträchtlich. In Deutschland wurde die Bahn 1994 als Aktiengesellschaft organisiert, blieb aber im Eigentum des Bundes. Die Schweiz verbindet eine ebenfalls unternehmerisch organisierte Bundesbahn mit einer langfristig verbindlichen öffentlichen Angebots- und Infrastrukturplanung. Großbritannien setzte zunächst auf eine weitreichende Aufteilung und Privatisierung, bevor wesentliche Aufgaben wieder in öffentliche Verantwortung zurückkehrten. In den USA sind große Teile des Güterbahnnetzes privatwirtschaftlich organisiert, während der überregionale Personenverkehr auf vielen Strecken auf die Infrastruktur dieser Unternehmen angewiesen ist.

China unterscheidet sich davon durch eine staatlich koordinierte Entwicklungsstrategie, die den Eisenbahnbau eng mit Industriepolitik, regionaler Entwicklung und langfristigen Wachstumszielen verbindet. Die chinesische Wirtschaftsordnung lässt sich nicht einfach in die Kategorien westlicher Kapitalismusmodelle einordnen: Staatliche Planung, öffentliche Unternehmen, privatwirtschaftliche Kapitalakkumulation und marktförmiger Wettbewerb bestehen nebeneinander. Der chinesische Ausbau zeigt die Möglichkeiten koordinierter Investitionen, aber auch deren finanzielle, soziale und demokratische Widersprüche.^[2]

Eigentum, Steuerung und Finanzierung sind zu unterscheiden

Ein Vergleich, der nur zwischen „staatlich“ und „privat“ unterscheidet, greift zu kurz. Für die gesellschaftliche Funktion der Eisenbahn sind mindestens vier Fragen entscheidend: Wem gehören Netz und Unternehmen? Nach welchen Zielen wird der Betrieb gesteuert? Wer finanziert die langfristige Vorhaltung und Erneuerung der Infrastruktur? Und wer kann über grundlegende Entscheidungen tatsächlich bestimmen?

Die Deutsche Bahn verdeutlicht, warum diese Unterscheidung notwendig ist. Öffentliches Eigentum verhinderte nicht, dass unternehmerische Renditeerwartungen, Kostenkennzahlen und die Vorbereitung eines Börsengangs die Entwicklung prägten. Umgekehrt zeigt die Schweiz, dass die Rechtsform einer Aktiengesellschaft nicht ausschließt, den Infrastrukturausbau an politisch festgelegten Verkehrsangeboten auszurichten. Der integrale Taktfahrplan bestimmt dort mit, welche baulichen Voraussetzungen geschaffen werden müssen. Das ist ein anderer Ausgangspunkt als die Frage, welche Verkehrsleistungen auf einer nach einzelwirtschaftlichen Gesichtspunkten optimierten Infrastruktur gerade noch angeboten werden können.^[3]

Auch die Finanzierung ist kein bloß nachgeordnetes Problem. Schieneninfrastruktur bindet Kapital über Jahrzehnte; ihre gesellschaftlichen Erträge lassen sich nicht vollständig durch Fahrpreise oder Trassenentgelte erfassen. Erreichbarkeit, Versorgungssicherheit, ökologische Entlastung und regionale Entwicklung kommen vielfach auch Menschen und Unternehmen zugute, die nicht unmittelbar für eine bestimmte Zugfahrt bezahlen. Eine Infrastrukturpolitik, die allein auf zurechenbare betriebliche Erlöse blickt, kann deshalb volkswirtschaftlich und gesellschaftlich sinnvolle Kapazitäten als verzichtbare Kosten behandeln.

Die Grenzen von Wettbewerb und Marktkoordination

Wettbewerb kann unter bestimmten Bedingungen betriebliche Innovationen fördern oder ineffiziente Routinen aufbrechen. Daraus folgt jedoch nicht, dass die Aufteilung eines Eisenbahnsystems in konkurrierende Unternehmen seine Gesamtleistung verbessert. Gerade im Schienenverkehr sind Infrastruktur und Verkehrsleistungen technisch eng miteinander verflochten. Fahrpläne, Trassenvergabe, Instandhaltung und Investitionen müssen über Unternehmensgrenzen hinweg abgestimmt werden.

Die britischen Erfahrungen zeigen die Schwierigkeiten, die aus einer weitreichenden institutionellen Fragmentierung entstehen können. Die amerikanischen Güterbahnen zeigen dagegen, dass privatwirtschaftliche Unternehmen in wirtschaftlich attraktiven Verkehrssegmenten durchaus leistungsfähig sein können. Beides ist kein Widerspruch: Die Leistungsfähigkeit eines einzelnen Unternehmens und die Leistungsfähigkeit eines gesellschaftlichen Verkehrssystems sind nicht identisch. Ein Unternehmen kann seine Kosten senken und Gewinne erzielen, während Anschlüsse, Kapazitätsreserven oder Angebote verloren gehen, deren Nutzen außerhalb seiner Bilanz liegt.^[4]

Keine Rangliste der Länder

Der internationale Vergleich darf die unterschiedlichen Voraussetzungen nicht einebnen. Bevölkerungsdichte, Entfernungen, Siedlungsstruktur, Wirtschaftsgeografie und die historische Rolle des Schienenverkehrs beeinflussen die jeweiligen Möglichkeiten erheblich. Die Schweiz mit ihrem dichten Netz und starken öffentlichen Verkehr ist nicht unmittelbar mit den USA und ihren großen Entfernungen gleichzusetzen. Ebenso wenig kann die chinesische Neubaupolitik ohne Weiteres auf ein seit mehr als einem Jahrhundert gewachsenes europäisches Netz übertragen werden.

Auch innerhalb der einzelnen Länder existieren erhebliche Unterschiede. Die Schweiz kennt Finanzierungs- und Kapazitätsprobleme; der chinesische Bahnausbau ist mit Verschuldung und regional ungleicher Auslastung verbunden; Großbritannien verzeichnete trotz der Probleme seines Privatisierungsmodells über längere Zeit steigende Fahrgastzahlen; und in den USA gibt es neben schwach ausgebauten Fernverkehrsangeboten leistungsfähige regionale Korridore. Ein belastbarer Vergleich muss diese Widersprüche berücksichtigen, statt aus jedem Land nur jene Merkmale herauszugreifen, die eine vorab feststehende These bestätigen.

Die deutsche Entwicklung war eine politische Entscheidung

Gerade unter Berücksichtigung dieser Unterschiede bleibt eine zentrale Erkenntnis: Die Ausrichtung der Deutschen Bahn an privatwirtschaftlichen Steuerungsmaßstäben war keine zwangsläufige Konsequenz moderner Eisenbahntechnik und auch keine unabänderliche Vorgabe kapitalistischer Wirtschaftsverhältnisse. Sie war Teil einer bestimmten wirtschaftspolitischen Strategie. Andere kapitalistische Länder entschieden sich in wichtigen Bereichen für verbindlichere öffentliche Planung, andere Finanzierungsformen oder eine stärkere Integration des Gesamtsystems.

Damit verschiebt sich die Fragestellung. Nicht nur die betriebliche Effizienz der Bahnreform ist zu untersuchen, sondern auch, welche Alternativen politisch verfügbar waren, welche Interessen sich durchsetzten und welche gesellschaftlichen Kosten bei der Bewertung von Entscheidungen unberücksichtigt blieben. Die Bahn ist ein besonders anschauliches Beispiel dafür, dass Märkte und Unternehmen nicht außerhalb der Politik existieren: Eigentumsrechte, Wettbewerbsregeln, Finanzierung und öffentliche Aufgaben werden gesellschaftlich und staatlich gestaltet.^[5]

Von der Vielfalt der Kapitalismusmodelle zur Frage gesellschaftlicher Verfügung

Die Unterschiede zwischen den Eisenbahnsystemen eröffnen zunächst einen reformpolitischen Handlungsspielraum. Öffentliche Investitionen, langfristige Verkehrsplanung, verbindliche Versorgungsziele und die Sicherung von Kapazitätsreserven sind auch innerhalb kapitalistischer Wirtschaftsordnungen möglich. Sie können eine andere Entwicklung der Eisenbahn begründen, ohne dass zuvor die gesamte Wirtschaftsordnung verändert werden müsste.

Damit ist allerdings die Frage demokratischer Verfügung noch nicht beantwortet. Eine staatlich geplante Eisenbahn kann gesellschaftliche Bedürfnisse besser berücksichtigen als eine kurzfristig renditeorientierte Unternehmenspolitik und zugleich wesentliche Entscheidungen der Mitwirkung von Beschäftigten, Fahrgästen und betroffenen Regionen entziehen. Umgekehrt ist öffentliches Eigentum kein hinreichender Beleg für Gemeinwohlorientierung. Entscheidend ist nicht nur, ob Staat oder Private über die Bahn verfügen, sondern nach welchen gesellschaftlichen Zielen, mit welchen Beteiligungsrechten und unter welcher demokratischen Kontrolle Entscheidungen getroffen werden.

Der internationale Vergleich führt deshalb über die Frage nach dem „besten“ Eisenbahnmodell hinaus. Er zeigt politische Gestaltungsmöglichkeiten und macht zugleich die Grenzen bloßer Eigentums- oder Organisationsreformen sichtbar. Daran schließt die Untersuchung der Interessen an, die den Rückbau und die Entwicklung der Deutschen Bahn geprägt haben, und schließlich die weitergehende Frage nach Wirtschaftsdemokratie und gesellschaftlicher Verfügung.

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Politische Ökonomie des Rückbaus – welche Interessen setzen sich durch?

Die Geschichte der Deutschen Bahn lässt sich nicht allein aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Notwendigkeiten erklären. Sie ist auch eine Geschichte politischer Entscheidungen über die Verwendung gesellschaftlicher Ressourcen, über räumliche Entwicklung und über die Verteilung von Kosten und Nutzen. Wer den Rückbau des Schienennetzes verstehen will, muss deshalb nicht nur fragen, welche Anlagen stillgelegt wurden. Er muss ebenso fragen, unter welchen politischen und ökonomischen Bedingungen diese Entscheidungen zustande kamen und wessen Interessen sie begünstigten.

Verkehrsmärkte sind politisch hergestellt

Die Eisenbahn konkurriert nicht auf einem politisch neutralen Markt mit dem Straßen- und Luftverkehr. Der Ausbau des Straßennetzes, die Raumordnung, die Förderung des Automobils, die Besteuerung von Energie und Fahrzeugen, die Finanzierung von Verkehrswegen und die Regulierung des Gütertransports beeinflussen, welche Verkehrsangebote wirtschaftlich attraktiv erscheinen. Die Verlagerung von Gütertransporten auf die Straße und die zunehmende Orientierung von Siedlungs- und Gewerbegebieten am Automobil waren nicht bloß das Ergebnis individueller Nachfrage. Sie wurden durch politische Entscheidungen ermöglicht und verstärkt.

Damit verändert sich auch die Bedeutung des Begriffs Unrentabilität. Wenn eine Strecke wenig genutzt wird, ist das zunächst eine betriebliche Beobachtung. Ob diese geringe Nutzung auf dauerhaft fehlenden Bedarf, unattraktive Fahrpläne, unzureichende Anschlüsse, konkurrierende Straßeninvestitionen oder die Verlagerung von Produktionsstandorten zurückgeht, ist eine andere Frage. Was als Markturteil erscheint, kann das Ergebnis einer langfristig politisch gestalteten Verkehrsordnung sein. Die Analyse des deutschen Schienennetzes nach der Bahnreform muss deshalb seine wirtschaftlichen Rahmenbedingungen mit einbeziehen.^[1]

Die betriebswirtschaftliche Logik des Rückbaus

Mit der Bahnreform von 1994 gewann die Steuerung durch Unternehmenskennzahlen zusätzliches Gewicht. Kostenreduktion, Produktivität, Auslastung und Ergebnisverantwortung sind für sich genommen keine illegitimen Maßstäbe. Auch ein öffentliches Verkehrsunternehmen muss sorgsam mit Personal, Material und finanziellen Mitteln umgehen. Entscheidend ist jedoch, welche Kosten erfasst werden und welche Leistungen als wirtschaftlicher Erfolg gelten.

Eine Weiche verursacht Inspektions-, Wartungs- und Erneuerungskosten. Ein Überholgleis beansprucht Fläche und muss betriebsfähig gehalten werden. Ein Gleisanschluss verursacht Aufwand, auch wenn ihn nur wenige Unternehmen regelmäßig nutzen. Werden solche Anlagen entfernt, sind die Einsparungen in der Kostenrechnung vergleichsweise unmittelbar sichtbar. Die entfallenden Nutzungsmöglichkeiten, die geringere Flexibilität und die steigende Störanfälligkeit des Gesamtnetzes lassen sich dagegen nicht ebenso einfach einer einzelnen Entscheidung zurechnen.

Die betriebswirtschaftliche Rechnung kann deshalb rational sein und dennoch zu einem gesellschaftlich problematischen Ergebnis führen. Eine stillgelegte Ausweichmöglichkeit spart laufende Kosten, vermindert aber möglicherweise die Fähigkeit, Verspätungen aufzufangen oder zusätzlichen Verkehr aufzunehmen. Ein aufgegebener Gleisanschluss entlastet die Bilanz des Infrastrukturbetreibers, während ein Industriebetrieb künftig auf Lastwagen angewiesen sein kann. Die unmittelbare Einsparung und der langfristige gesellschaftliche Verlust fallen zeitlich, räumlich und institutionell auseinander.

Dies ist kein Beweis dafür, dass jede Stilllegung falsch gewesen wäre. Technischer Fortschritt kann Anlagen überflüssig machen, und die Erhaltung nicht mehr benötigter Infrastruktur bindet ebenfalls Ressourcen. Die entscheidende Unterscheidung lautet vielmehr: Wurde eine Anlage entbehrlich, weil ihre Funktion tatsächlich nicht mehr benötigt wurde – oder wurde ihre Funktion aufgegeben, weil ihre Vorhaltung im betriebswirtschaftlichen Kalkül zu teuer erschien?^[2]

Wer spart – und wer trägt die Folgen?

Die gesellschaftlichen Folgen des Rückbaus treffen unterschiedliche Gruppen. Fahrgäste tragen längere Reisezeiten und höhere Ausfallrisiken. Beschäftigte erleben Rationalisierungsdruck, Personalabbau oder veränderte Arbeitsbedingungen. Kommunen und Regionen verlieren unter Umständen Erreichbarkeit und Entwicklungschancen. Unternehmen müssen Lieferketten umstellen, wenn Gleisanschlüsse verschwinden. Zugleich können andere Wirtschaftsbereiche von einer stärkeren Orientierung auf Straßenverkehr profitieren.

Damit wird die Infrastrukturpolitik zu einer Verteilungsfrage. Nicht jede Belastung ist in Euro zu beziffern; nicht jeder Nutzen erscheint als Einnahme der Deutschen Bahn. Besonders deutlich wird dies bei der ökologischen Transformation: Eine leistungsfähige Schiene kann Verkehr aufnehmen, der andernfalls auf der Straße stattfindet. Fehlen dafür Gleise, Anschlüsse oder Kapazitätsreserven, entstehen gesellschaftliche Folgekosten, die in der früheren Einsparungsrechnung nicht enthalten waren.

Die häufig verwendete Gegenüberstellung von Subvention und Marktleistung verdeckt dabei, dass sämtliche Verkehrsträger auf öffentlich geschaffene Voraussetzungen angewiesen sind. Es kommt darauf an, Finanzierungsströme, Nutzungsentgelte und gesellschaftliche Folgekosten für die verschiedenen Verkehrsträger nachvollziehbar zu vergleichen, statt allein die Zuschüsse für den Schienenverkehr als Belastung auszuweisen.

Der Staat als Eigentümer, Finanzier und politischer Akteur

Die Deutsche Bahn blieb nach 1994 im Eigentum des Bundes. Der Staat verschwand also nicht aus dem Eisenbahnwesen. Er finanzierte wesentliche Teile der Infrastruktur, schuf den rechtlichen Rahmen und formulierte zugleich Erwartungen an die wirtschaftliche Führung des Konzerns. Darin liegt ein struktureller Widerspruch: Die öffentliche Hand trägt langfristige Verantwortung für die Leistungsfähigkeit des Netzes, während Entscheidungen im Unternehmensalltag an kurzfristiger messbaren Erfolgsgrößen orientiert sein können.

Dieser Widerspruch wird nicht schon dadurch aufgelöst, dass man den Vorstand zu mehr Effizienz verpflichtet oder zusätzliche Mittel bereitstellt. Er betrifft die Frage, wer die Ziele vorgibt: Soll das Netz vor allem die gegenwärtig nachgefragten Verkehrsleistungen möglichst kostengünstig erbringen? Oder soll es auch zukünftige Anforderungen ermöglichen, regionale Entwicklung unterstützen und bewusst Reserven für einen wachsenden Schienenverkehr vorhalten? Die Antwort darauf ist eine politische Entscheidung, keine bloße Managementfrage.

Die Reformdebatte kennt unterschiedliche Antworten. Christian Böttger beschreibt institutionelle Probleme und Reformbedarf des deutschen Schienenverkehrs. Jürgen Kühling und Cornelia Gremm plädieren ausdrücklich für eine stärkere Entflechtung der Deutschen Bahn, um Wettbewerb und Regulierung zu verbessern. Diese Position ist als Gegenposition ernst zu nehmen; sie belegt aber nicht, dass eine Trennung der Unternehmensteile die gesellschaftliche Planung und Finanzierung des Netzes von selbst gewährleisten würde. Ebenso wenig garantiert eine integrierte Konzernstruktur bereits eine am Gemeinwohl orientierte Steuerung.^[3][4]

Die Krise der Infrastruktur ist historisch entstanden

Der heutige Sanierungsbedarf darf nicht schematisch mit den Stilllegungen seit 1994 gleichgesetzt werden. Teile der Infrastruktur waren bereits zuvor vernachlässigt worden; andere Anlagen altern unter hoher Verkehrsbelastung, während neue Sicherheits- und Technikstandards zusätzliche Investitionen erfordern. Zugleich wurden seit der Reform neue Strecken gebaut, Elektrifizierungen vorgenommen und Anlagen modernisiert. Eine ernsthafte Bilanz muss diese gegenläufigen Entwicklungen berücksichtigen.

Gerade deshalb genügt es nicht, einzelne Rückbauzahlen als vollständige Erklärung der Bahnkrise anzuführen. Gefragt werden muss nach der längerfristigen Entwicklung der Netzkapazität, der betrieblichen Reserven, der Erneuerungsinvestitionen und der politischen Prioritäten. Der historische Rückbau ist Teil dieser Geschichte, aber nicht ihre einzige Ursache. Eine differenzierte Bestandsaufnahme des Reformverlaufs und der Infrastrukturprobleme ist Voraussetzung für die politische Bewertung.^[5]

Die Eigentums- und Machtfrage

Die politisch-ökonomische Perspektive führt schließlich über die Kritik einzelner Managemententscheidungen hinaus. Wer bestimmt, was als effizient gilt? Wer entscheidet über den Erhalt von Kapazitätsreserven, über regionale Anschlüsse und über Investitionen, deren gesellschaftlicher Nutzen erst in Jahrzehnten sichtbar wird? Welche Interessen können sich in Ministerien, Unternehmensgremien und öffentlichen Debatten durchsetzen – und welche bleiben ohne wirksamen Einfluss?

Die Beantwortung dieser Fragen erfordert die Unterscheidung von drei Ebenen: erstens den empirisch belegbaren Entscheidungen über Bau, Erhalt und Rückbau; zweitens den institutionellen Anreizen und politischen Rahmenbedingungen, unter denen diese Entscheidungen getroffen wurden; drittens ihrer gesellschaftlichen Bewertung. Erst wenn diese Ebenen auseinandergehalten und miteinander verbunden werden, lässt sich vermeiden, jede technische Rationalisierung vorschnell als neoliberalen Rückbau zu bezeichnen oder umgekehrt den gesellschaftlichen Folgen betriebswirtschaftlicher Entscheidungen auszuweichen.

Die Bahnkrise ist deshalb nicht nur eine Krise veralteter Technik oder unzureichender Finanzierung. Sie ist auch Ausdruck eines Konflikts darüber, nach welchen Interessen und Maßstäben eine gesellschaftlich unverzichtbare Infrastruktur entwickelt werden soll. Von hier führt die Argumentation zur Frage, warum öffentliches Eigentum allein noch keine demokratische gesellschaftliche Verfügung bedeutet.

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Öffentliches Eigentum ist noch keine gesellschaftliche Verfügung

Die Frage nach den Interessen hinter der Bahnpolitik lässt sich nicht damit beantworten, dass die Deutsche Bahn dem Bund gehört. Gerade darin liegt ein wesentlicher Widerspruch ihrer Entwicklung seit 1994: Ein Unternehmen in öffentlichem Eigentum wurde so organisiert, dass seine Leitung nach betriebswirtschaftlichen Kriterien handeln sollte. Die Folgen dieser Entscheidungen betrafen jedoch die gesamte Gesellschaft. Wessen Interessen haben die Entwicklung bestimmt, wer konnte seine Ziele durchsetzen und wer hat von der Neuordnung profitiert? Diese Fragen verlangen eine Unterscheidung zwischen Eigentum, Verfügungsmacht und gesellschaftlichem Nutzen.

Wer bestimmte die Richtung der Bahnpolitik?

Die grundlegende Weichenstellung war eine politische Entscheidung. Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung schufen 1993/94 den Rechtsrahmen der Bahnreform. Die Bundesregierung übte als Vertreterin des Eigentümers Bund Einfluss über die Eigentümerpolitik und die Besetzung von Kontrollgremien aus. Der Unternehmensvorstand entschied innerhalb dieses Rahmens über Organisation, Geschäftsfelder, Investitionen und Rationalisierung. Bundes- und Landespolitik setzten zugleich über Infrastrukturfinanzierung und Bestellung des Regionalverkehrs unterschiedliche Anreize. Die Verantwortung lag also weder allein bei „dem Markt“ noch allein bei „dem Management“.

Entscheidend war die politische Vorgabe, die Bahn als wettbewerbsfähiges Unternehmen zu führen und ihre finanzielle Belastung für öffentliche Haushalte zu begrenzen. Die Aussicht auf einen späteren Börsengang verstärkte zeitweise die Orientierung an Kapitalmarktfähigkeit und Unternehmensergebnis. Diese Orientierung bedeutete nicht, dass jede einzelne Stilllegung vom Bund angeordnet worden wäre. Sie beeinflusste jedoch, welche Ziele innerhalb des Konzerns als Erfolg galten und welche Anlagen als Kostenproblem erschienen.^[1]

Welche Interessen erhielten besonderes Gewicht?

Erstens: fiskalische Interessen des Staates. Für die Finanzpolitik war es attraktiv, die laufende Belastung der öffentlichen Haushalte zu begrenzen und ein Unternehmen zu schaffen, das möglichst eigenständig wirtschaftete. Dieser Maßstab konnte mit dem langfristigen Interesse an einem leistungsfähigen, auch in schwächer ausgelasteten Regionen verfügbaren Netz kollidieren. Einsparungen in einem Haushalt oder einer Unternehmensbilanz sind noch keine gesamtgesellschaftlichen Einsparungen.

Zweitens: Interessen der Unternehmensführung. Konzernleitung und Geschäftsfeldmanagement erhielten erheblichen Spielraum, Erfolg an Kosten, Produktivität, Erträgen und Wettbewerbsposition zu messen. Rationalisierung, Standardisierung und die Konzentration auf stärker genutzte Verbindungen konnten unter diesen Bedingungen als betriebswirtschaftliche Erfolge erscheinen. Das bedeutet nicht, dass jede Modernisierung schädlich gewesen wäre; es bezeichnet den Maßstab, unter dem über Alternativen entschieden wurde.^[2]

Drittens: Interessen wirtschaftlich starker Verkehrsnachfrager. Verkehrsangebote, die hohe und regelmäßige Nachfrage bündelten, ließen sich innerhalb der Unternehmenslogik leichter rechtfertigen als wenig ausgelastete Verbindungen, Reservekapazitäten oder regionale Gleisanschlüsse. Davon konnten insbesondere stark frequentierte Korridore und gut angebundene Wirtschaftsstandorte profitieren. Ob einzelne Unternehmen oder Branchen tatsächlich Gewinne erzielten, lässt sich daraus allerdings nicht pauschal ableiten.

Viertens: Interessen konkurrierender Verkehrsträger. Die über Jahrzehnte politisch geförderte Ausrichtung von Produktion, Siedlung und Gütertransport auf Straße und Automobil begünstigte straßenorientierte Geschäftsmodelle. Ein geschwächtes Schienenangebot kann diese Abhängigkeit verstärken. Daraus folgt aber nicht, dass Automobilindustrie oder Speditionsunternehmen den jeweiligen Rückbau der Bahn veranlasst hätten. Zwischen einem strukturellen Vorteil und einer nachgewiesenen Einflussnahme auf konkrete Entscheidungen ist zu unterscheiden.

Wer hat profitiert – und in welchem Sinne?

Die Frage nach den Gewinnern verlangt eine genaue Unterscheidung. Ein fiskalischer Vorteil, eine verbesserte Unternehmenskennzahl und ein privater Gewinn sind nicht dasselbe. Die Deutsche Bahn blieb vollständig in öffentlichem Eigentum; ihre Infrastruktur wurde nicht insgesamt an private Aktionäre verkauft. Deshalb wäre es falsch, den Rückbau pauschal als unmittelbare Bereicherung privater Bahneigentümer zu beschreiben.

Profitiert haben konnten öffentliche Haushalte, soweit Ausgaben kurzfristig vermieden oder verschoben wurden; Unternehmensbereiche, deren Ergebnis durch geringere Vorhaltekosten verbessert wurde; und Verkehrsnachfrager auf Korridoren, auf die Investitionen und Angebote konzentriert wurden. Private Unternehmen konnten als Auftragnehmer, Zulieferer, Immobilienkäufer oder Anbieter konkurrierender Verkehrsleistungen wirtschaftliche Vorteile erzielen. Für jede dieser Gruppen müssten Art und Umfang des Vorteils gesondert empirisch nachgewiesen werden. Die politisch-ökonomische Aussage ist daher nicht, dass es einen einzigen heimlichen Gewinner gab, sondern dass die institutionellen Regeln bestimmte Interessen systematisch stärker berücksichtigten als andere.

Auf der anderen Seite standen Beschäftigte, deren Arbeitsplätze oder Arbeitsbedingungen von Rationalisierungen betroffen waren, Regionen mit verlorenen Anschlüssen, Fahrgäste mit schlechteren Verbindungen sowie Unternehmen, denen Gütergleise oder betriebliche Ausweichmöglichkeiten fehlten. Auch zukünftige Nutzerinnen und Nutzer tragen Folgen, wenn heute eingesparte Infrastruktur später nur mit hohen Kosten wiederhergestellt werden kann. Die Verteilung solcher Kosten wird in einer Unternehmensbilanz nur unvollständig sichtbar.

Die besondere Machtposition des öffentlichen Unternehmens

Die Eigentumsform allein löst diesen Widerspruch nicht auf. Der Bund konnte als Eigentümer gemeinwohlorientierte Ziele setzen, zugleich aber finanzpolitische Vorgaben machen, die diesen Zielen entgegenstanden. Unternehmensvorstände konnten sich auf wirtschaftliche Kennzahlen berufen, während die Politik auf unternehmerische Eigenverantwortung verwies. So konnte Verantwortung zwischen politischer und betrieblicher Ebene aufgeteilt werden, obwohl die gesellschaftlichen Folgen unteilbar blieben.

Beschäftigte verfügten über betriebliche Mitbestimmungsrechte, Fahrgastverbände, Kommunen und Länder über unterschiedliche Beteiligungs- und Einflussmöglichkeiten. Daraus entstand aber noch keine gemeinsame demokratische Entscheidung über die langfristige Gestalt des Gesamtnetzes. Wer beispielsweise über den Erhalt von Reservegleisen, die Priorität regionaler Verbindungen oder die Verwendung öffentlicher Mittel bestimmt, entscheidet über gesellschaftliche Entwicklungsmöglichkeiten – nicht nur über interne Betriebsabläufe.

Von der Eigentumsfrage zur Wirtschaftsdemokratie

Die Diskussion um Wirtschaftsdemokratie setzt genau an dieser Differenz an. Fritz Naphtali und die gewerkschaftliche Debatte der Weimarer Republik verbanden politische Demokratie mit der Frage, wer über wirtschaftliche Schlüsselentscheidungen verfügt. Alex Demirović greift die Frage demokratischer Gestaltung wirtschaftlicher Verhältnisse erneut auf. Für die Bahn bedeutet das: Nicht nur die rechtliche Eigentümerstellung des Bundes, sondern auch die Ziele, Kriterien und Verfahren der Infrastrukturentscheidungen müssen zur Debatte stehen.^[3][4]

Gesellschaftliche Verfügung hieße dabei nicht, jede Weiche durch Abstimmung zu planen. Technische Expertise, Betriebswissen und langfristige Koordination bleiben unverzichtbar. Demokratisch zu entscheiden wären jedoch die grundlegenden Prioritäten: Welche Erreichbarkeit wird garantiert? Welche Kapazitätsreserven sind notwendig? Welchen Stellenwert haben Klimaschutz, regionale Gleichwertigkeit und gute Arbeit? Und wer kontrolliert, ob die bereitgestellten Mittel diesen Zielen dienen?

Die bisherige Entwicklung wurde vor allem durch das Zusammenwirken staatlicher Finanz- und Verkehrspolitik mit einer betriebswirtschaftlich ausgerichteten Unternehmenssteuerung geprägt. Davon profitierten nicht alle gleichermaßen; vor allem wurden Kosten und Vorteile nach Maßstäben verteilt, die den gesellschaftlichen Nutzen des Gesamtnetzes nur unvollständig erfassten. Die weiterführende Frage lautet deshalb: Wie kann die Verfügung über die Bahn so verändert werden, dass öffentliche Mittel und öffentliche Infrastruktur tatsächlich gesellschaftlich bestimmten Zielen dienen? Dieser Frage widmet sich Kapitel 11.

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Die Zukunft der Bahn – Sanierung oder gesellschaftliche Neuorientierung?

Die Krise der Deutschen Bahn lässt sich nicht allein durch technische Erneuerung oder zusätzliche Haushaltsmittel lösen. Beides ist notwendig: Verschlissene Anlagen müssen saniert, Engpässe beseitigt, Stellwerke modernisiert und Personal für Betrieb und Instandhaltung gewonnen werden. Doch damit ist die grundlegende Frage noch nicht beantwortet: Nach welchen Interessen und Maßstäben soll die Bahn künftig entwickelt werden – und wer entscheidet darüber? Die bisherigen Kapitel haben gezeigt, dass diese Entscheidungen weder rein technisch noch politisch neutral sind. Sie betreffen die Verteilung öffentlicher Mittel, die räumliche Entwicklung, die Arbeitsbedingungen und die gesellschaftlichen Möglichkeiten einer Verkehrswende.

11.1 Was muss sich gegenüber der bisherigen Entwicklung ändern?

Die seit 1994 dominierende Orientierung an betriebswirtschaftlichen Kennzahlen war nicht das einzige Motiv der Bahnpolitik. Haushaltszwänge, europäische Regulierung, Verkehrsprognosen, technische Veränderungen und wechselnde politische Ziele wirkten zusammen. Dennoch erhielten Kostenreduktion, Produktivität und unternehmerische Ergebnisverantwortung ein besonderes Gewicht. Wo Strecken, Weichen, Überholgleise oder regionale Anschlüsse vor allem als laufende Kosten betrachtet wurden, konnten die Vorteile ihres Erhalts für das Gesamtnetz und die Gesellschaft in den Hintergrund treten.

Eine andere Orientierung müsste die Rechnung umkehren. Ausgangspunkt wäre nicht allein die Frage, welche Infrastruktur sich unter gegenwärtigen Verkehrs- und Erlösbedingungen lohnt, sondern welche Verkehrsleistungen künftig gesellschaftlich benötigt werden. Dazu gehören zuverlässiger Fern- und Nahverkehr, die Erreichbarkeit ländlicher Räume, leistungsfähige Güterverkehrskorridore, regionale Industrieanschlüsse und Reserven für Störungen und Verkehrswachstum. Was einzelwirtschaftlich als ungenutzte Kapazität erscheint, kann gesamtgesellschaftlich eine notwendige Sicherheits- und Entwicklungsreserve sein. Die Unterscheidung zwischen Unternehmens- und Netznutzen ist für die Regulierung von Infrastruktur grundlegend.^[1]

11.2 Wer hat bisher profitiert – und wessen Interessen sollen künftig zählen?

Die bisherige Entwicklung hatte keine einheitliche Gruppe von Gewinnern und Verlierern. Von der Konzentration auf stark nachgefragte Verkehrsachsen konnten dortige Nutzer und Wirtschaftsstandorte profitieren; Rationalisierung konnte Kosten senken und Produktivitätsfortschritte ermöglichen. Bau-, Beratungs-, Technik- und Logistikunternehmen erhielten Aufträge und Geschäftsmöglichkeiten. Daraus folgt allerdings nicht, dass jeder Auftrag oder jede Investition Ausdruck einer Begünstigung war oder dass private Akteure die Bahnpolitik allein bestimmt hätten. Ob einzelne Unternehmen finanziell profitierten und in welcher Höhe, müsste für konkrete Entscheidungen anhand von Verträgen, Zahlungsströmen und Unternehmensdaten gesondert nachgewiesen werden.

Anders gelagerte Folgen trugen Beschäftigte bei Personalabbau und Arbeitsverdichtung, Fahrgäste bei Ausfällen und unzuverlässigen Anschlüssen, Unternehmen ohne Gleisanschluss sowie Regionen, deren Verkehrsanbindung eingeschränkt wurde. Der Bund und die Länder finanzierten zugleich weiterhin erhebliche Teile des Systems. Die Verteilung von Nutzen und Kosten fiel somit nicht mit den Grenzen der Unternehmensbilanz zusammen. Eine gesellschaftliche Neuorientierung müsste gerade jene Interessen berücksichtigen, die in kurzfristigen Ergebnisrechnungen nur unzureichend erscheinen.

Die Frage lautet deshalb nicht, ob wirtschaftlich gearbeitet werden soll. Auch ein öffentliches Verkehrsunternehmen muss sorgfältig mit Arbeitskraft, Material, Energie und Geld umgehen. Entscheidend ist vielmehr, welche Ziele die Effizienz bestimmen: die Senkung einzelner Betriebskosten oder die zuverlässige, ressourcenschonende und sozial zugängliche Erfüllung eines demokratisch bestimmten Verkehrsauftrags.

11.3 Ein verbindlicher öffentlicher Verkehrsauftrag statt wechselnder Renditeziele

Eine Neuorientierung könnte mit einem gesetzlich und finanziell abgesicherten Infrastruktur- und Angebotsauftrag beginnen. Darin wären Mindeststandards für Erreichbarkeit, Pünktlichkeit, Netzkapazität, Instandhaltung und Güterverkehr ebenso festzulegen wie langfristige Ausbauziele. Erforderlich wären überprüfbare Zwischenziele und eine transparente Darstellung, welche Mittel für Erhalt, Ausbau und Betrieb zur Verfügung stehen. Öffentliche Zuschüsse dürften nicht bloß einzelne Investitionslücken schließen, sondern müssten zu einer langfristigen Planung passen.

Das Schweizer Beispiel zeigt, dass ein gewünschtes Verkehrsangebot zum Ausgangspunkt der Infrastrukturplanung werden kann: Zuerst wird festgelegt, welche Verbindungen und Anschlüsse erreicht werden sollen; anschließend wird die dafür erforderliche Infrastruktur entwickelt. Eine solche Angebotsorientierung ist auch innerhalb einer kapitalistischen Wirtschaftsordnung möglich. Sie setzt jedoch verbindliche politische Entscheidungen und eine dauerhafte Finanzierung voraus.^[2]

Für Deutschland hieße dies auch, die Konkurrenz zwischen Verkehrsträgern politisch zu betrachten. Die wirtschaftlichen Bedingungen von Schiene, Straße und Luftverkehr sind durch Infrastrukturinvestitionen, Steuern, Abgaben und Regulierung mitbestimmt. Eine ernsthafte Verlagerung von Verkehr auf die Schiene kann deshalb nicht allein von der Deutschen Bahn verlangt werden; sie ist eine Aufgabe der gesamten Verkehrs-, Finanz-, Wirtschafts- und Raumordnungspolitik.

11.4 Wer entscheidet? Öffentliche Verantwortung demokratisch organisieren

Die Deutsche Bahn befindet sich bereits im Eigentum des Bundes. Deshalb wäre die Forderung nach öffentlichem Eigentum allein keine hinreichende Antwort auf die Bahnkrise. Die entscheidende Veränderung beträfe die Verfügungsmacht über Ziele, Mittel und Entscheidungen. Heute wirken Bundesregierung, Parlament, Unternehmensvorstand, Aufsichtsrat, Regulierungsbehörden und Länder in unterschiedlichen Rollen zusammen. Ihre Zuständigkeiten sind nicht identisch, und demokratische Kontrolle ist nicht schon deshalb wirksam, weil der Bund Eigentümer ist.

Eine stärkere gesellschaftliche Verfügung könnte auf mehreren Ebenen ansetzen: Der Bundestag müsste langfristige Verkehrsziele und Finanzierungsentscheidungen öffentlich verantworten; Länder und Kommunen müssten bei regionalen Netzentscheidungen wirksam beteiligt werden; Beschäftigte und ihre Interessenvertretungen müssten ihre Kenntnisse über Betrieb, Sicherheit und Arbeitsorganisation einbringen können; Fahrgast-, Behinderten- und Umweltverbände sowie betroffene Regionen benötigten nachvollziehbare Beteiligungs- und Kontrollmöglichkeiten. Nicht jede betriebliche Entscheidung kann in öffentlichen Gremien getroffen werden. Doch über die grundlegenden Ziele, Verteilungsfragen und den Rückbau gesellschaftlich bedeutsamer Infrastruktur sollte nicht allein die Unternehmensleitung entscheiden.

Eine solche Beteiligung darf nicht auf unverbindliche Anhörungen reduziert werden. Sie benötigt transparente Daten, klar geregelte Zuständigkeiten, überprüfbare Rechenschaft und Verfahren, in denen widerstreitende Interessen tatsächlich abgewogen werden. Ebenso wichtig sind fachliche Unabhängigkeit, betriebliche Sicherheit und verlässliche langfristige Planung. Demokratische Kontrolle bedeutet nicht, jede Fahrplanentscheidung zu politisieren; sie bedeutet, die gesellschaftlichen Zwecke festzulegen, an denen fachliche und betriebliche Entscheidungen gemessen werden.

11.5 Von öffentlicher Planung zur Wirtschaftsdemokratie

Damit führt die Bahnfrage über die Verkehrspolitik hinaus. Die Debatte um Wirtschaftsdemokratie, die Fritz Naphtali und die Gewerkschaften bereits in der Weimarer Republik führten, stellte die Frage, wie wirtschaftliche Macht demokratischer Gestaltung zugänglich werden kann. Neuere Überlegungen von Alex Demirović greifen diesen Zusammenhang zwischen politischer Demokratie, wirtschaftlichen Entscheidungsstrukturen und gesellschaftlichen Bedürfnissen auf.^[3][4]

Für die Bahn lässt sich daraus eine abgestufte Perspektive entwickeln. Bereits innerhalb bestehender Eigentums- und Wirtschaftsverhältnisse sind verbindliche Verkehrsplanung, dauerhafte öffentliche Finanzierung, stärkere Beteiligung und überprüfbare Gemeinwohlziele möglich. Weitergehende wirtschaftsdemokratische Ansätze würden darüber hinaus die Frage stellen, ob die Verfügung über zentrale Infrastrukturen grundsätzlich von betriebswirtschaftlichen Unternehmensinteressen gelöst und gesellschaftlich organisiert werden sollte. Diese Perspektive ist ein politischer und institutioneller Gestaltungsansatz, keine bereits nachgewiesene Garantie für bessere Ergebnisse. Sie müsste sich an demokratischer Legitimation, fachlicher Leistungsfähigkeit und der tatsächlichen Verbesserung des Verkehrs messen lassen.

11.6 Sanierung ist notwendig – aber nicht das Ziel

Der unmittelbare Handlungsbedarf ist unstrittig: Das vorhandene Netz muss zuverlässig funktionieren. Wer aber nur den technischen Zustand wiederherstellt, ohne die Kriterien künftiger Entscheidungen zu verändern, lässt die Möglichkeit offen, dass erneut gesellschaftlich wichtige Kapazitäten als vermeidbare Kosten erscheinen. Die Frage nach der Zukunft der Bahn ist deshalb zugleich eine Frage nach dem gesellschaftlichen Verständnis von Infrastruktur.

Eine Bahn, die Verkehrswende, gleichwertigere Lebensverhältnisse und wirtschaftliche Entwicklung ermöglichen soll, braucht mehr als ein erfolgreiches Sanierungsprogramm. Sie braucht langfristig bestimmte öffentliche Ziele, eine dazu passende Finanzierung und Institutionen, die gegenüber der Gesellschaft rechenschaftspflichtig sind. Dabei bleiben Zielkonflikte bestehen: zwischen Ausbau und Flächenverbrauch, Investitionsbedarf und Haushaltsmitteln, regionaler Erschließung und hoher Auslastung, kurzfristigen Einschränkungen durch Bauarbeiten und langfristiger Netzqualität. Demokratische Verfügung beseitigt solche Konflikte nicht; sie macht sie zum Gegenstand öffentlicher Entscheidungen.

Die entscheidende Frage lautet daher nicht nur, wie viel Bahn sich Deutschland leisten kann. Sie lautet, welche gesellschaftlichen Möglichkeiten verloren gehen, wenn über die Bahn vor allem nach betriebswirtschaftlichen Kriterien entschieden wird – und wer künftig die Macht haben soll, diese Kriterien zu bestimmen.

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Literatur und Online-Quellen

Die nachfolgende Auswahl führt die im Gesamtbeitrag herangezogenen wissenschaftlichen Veröffentlichungen und wichtigen amtlichen bzw. institutionellen Online-Quellen zusammen. Wiederholte Nachweise sind hier nur einmal aufgeführt. Die kapitelbezogenen Anmerkungen bleiben für die Zuordnung einzelner Argumente maßgeblich.

Wissenschaftliche Literatur und Forschungsberichte

B

Christian Böttger (2022): „‚Problemkind‘ Deutsche Bahn? Strukturen und Reformbedarf des deutschen Schienenverkehrs“. In: Aus Politik und Zeitgeschichte 72 (8–9). Online zugänglich ↗

D

Alex Demirović (2025): „Wirtschaftsdemokratie“. In: vorgänge, Nr. 252, S. 121–126. Online zugänglich ↗

F

Matthias Finger / Andreas Haller / Sonia Strube Martins / Urs Trinkner (2014): „Integrated Timetables for Railway Passenger Transport Services“. In: Competition and Regulation in Network Industries 15 (1), S. 78–106. Online zugänglich ↗

G

John G. Green / Francis J. Miller (2022): Examining the Effects of Precision Scheduled Railroading on Intercity Passenger and High-Speed Rail Service. Mineta Transportation Institute. Online zugänglich ↗

H

Peter A. Hall / David Soskice (2001): „An Introduction to Varieties of Capitalism“. In: dies. (Hg.): Varieties of Capitalism. Oxford, S. 1–68. Online zugänglich ↗

Christopher Hood (1991): „A Public Management for All Seasons?“ In: Public Administration 69 (1), S. 3–19. Online zugänglich ↗

J

Bob Jessop (2002): The Future of the Capitalist State. Cambridge: Polity Press.

K

Jürgen Kühling / Cornelia Gremm (2021): „Deutsche Bahn: Entflechtung 2.0!“ In: Wirtschaftsdienst 101, S. 878–882. Online zugänglich ↗

L

Jean-Jacques Laffont / Jean Tirole (1993): A Theory of Incentives in Procurement and Regulation. Cambridge, MA: MIT Press. Online zugänglich ↗

Martha Lawrence / Richard Bullock / Ziming Liu (2019): China’s High-Speed Rail Development. Washington, D. C.: World Bank. Online zugänglich ↗

Heike Link (2000): „Mehr Wettbewerb auf dem Schienennetz der Deutschen Bahn AG erforderlich“. In: DIW Wochenbericht 67 (38), S. 624–633. Online zugänglich ↗

M

Mariana Mazzucato (2013): The Entrepreneurial State. London: Anthem Press.

Rüdiger Munzert (2001): Das Schienennetz in Deutschland nach der Bahnreform. Möglichkeiten und Grenzen einer Reform der Eisenbahninfrastruktur-Bereitstellung. Wiesbaden: Deutscher Universitäts-Verlag. Online zugänglich ↗

N

Fritz Naphtali (Hg.) (1928): Wirtschaftsdemokratie. Ihr Wesen, Weg und Ziel. Berlin: Allgemeiner Deutscher Gewerkschaftsbund.

S

Stefan Sandmeier (2011): „Modelling plans and planning models: the cybernetic vision of a Swiss Integral Concept for Transport (1972–1977)“. In: Planning Perspectives 26 (1), S. 3–27. Online zugänglich ↗

T

David Tyrrall / David Parker (2005): „The Fragmentation of a Railway: A Study of Organizational Change“. In: Journal of Management Studies 42 (3), S. 507–537. Online zugänglich ↗

Amtliche Dokumentationen und weiterführende Online-Quellen

Amtrak (2024): Host Railroad Report Card 2024. Online zugänglich ↗

Bundeseisenbahnvermögen: Bahnreform – amtliche Darstellung der Reformstufen. Online zugänglich ↗

Bundesministerium für Verkehr: Schienenverkehr kompakt – Wettbewerb und Bahnreform. Online zugänglich ↗

Congressional Research Service (2025): Intercity Passenger Rail: Federal Policy and Programs. Bericht R47260, Stand 8. Januar 2025. Online zugänglich ↗

Department for Transport (Großbritannien): Great British Railways and the public ownership programme (laufend aktualisierte amtliche Übersicht). Online zugänglich ↗

Deutsche Bahn: 30 Jahre Bahnreform – Bilanz aus Sicht des Unternehmens. Online zugänglich ↗

Großbritannien: Passenger Railway Services (Public Ownership) Act 2024 – Gesetz und amtliche Erläuterungen. Online zugänglich ↗

Schweizerisches Bundesamt für Verkehr: Bahn 2000 – Konzept, Taktfahrplan und Umsetzung. Online zugänglich ↗

University of Illinois Chicago, Urban Transportation Center: Integrated Modeling of High Performance Passenger and Freight Train Operation Planning on Shared Use Rail Corridors. Online zugänglich ↗

Hinweis zur Quellenverwendung

Amtliche und unternehmenseigene Darstellungen dokumentieren institutionelle Entscheidungen und die jeweilige Selbstdarstellung; sie ersetzen keine unabhängige Bewertung. Wissenschaftliche Beiträge vertreten zum Teil unterschiedliche Positionen, etwa zur Rolle von Wettbewerb und zur organisatorischen Trennung von Infrastruktur und Verkehr. Die politisch-ökonomischen Schlussfolgerungen des Beitrags sind daher von den empirischen Befunden und den Positionen der zitierten Autoren zu unterscheiden.

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