Warum entstand 1946 das Land Niedersachsen?
Besatzungspolitik, deutsche Neuordnungsvorstellungen und die Entscheidung der britischen Militärregierung
Die Gründung des Landes Niedersachsen am 1. November 1946 war weder die einfache Wiederherstellung eines früheren Landes noch das zwangsläufige Ergebnis einer historisch vorgegebenen Entwicklung. Niedersachsen war eine politische Neuschöpfung unter den Bedingungen der britischen Besatzungsherrschaft.¹ Zwar konnte die Landesgründung an ältere historische, kulturelle und wirtschaftliche Zusammenhänge sowie an bereits vor 1933 diskutierte Neugliederungspläne anknüpfen. Aber auch andere territoriale Lösungen wären möglich gewesen.
Damit stellt sich die Frage: Warum wurden nach 1945 überhaupt neue Länder geschaffen, welchen politischen Zielen diente ihre Gründung, welche Handlungsmöglichkeiten hatten deutsche Politiker – und wer entschied letztlich?
Ausgangspunkt 1945: Deutschland unter alliierter Herrschaft
Mit der bedingungslosen Kapitulation der Wehrmacht im Mai 1945 war die nationalsozialistische Herrschaft zusammengebrochen. Die Siegermächte übernahmen die oberste Regierungsgewalt in Deutschland. Großbritannien verwaltete den nordwestlichen Teil Deutschlands als britische Besatzungszone.
Die territoriale Neuordnung war damit zunächst Bestandteil alliierter Deutschlandpolitik. Ein souveräner deutscher Staat, der über seine eigene territoriale Verfassung hätte entscheiden können, existierte nicht.
Die britischen Überlegungen waren bereits während des Krieges wesentlich durch die Frage bestimmt worden, wie von Deutschland künftig keine erneute Bedrohung für Europa ausgehen sollte. Ein Memorandum des britischen Außenministers Anthony Eden vom 27. September 1943 verband deshalb die zukünftige Behandlung Deutschlands mit Überlegungen über Kontrolle, Sicherheit und eine Dezentralisierung deutscher Macht.²
Nach Kriegsende kamen unmittelbar praktische Probleme hinzu. Verwaltung musste überhaupt wieder funktionieren. Millionen Menschen mussten ernährt und untergebracht, Verkehrswege wiederhergestellt und öffentliche Dienstleistungen organisiert werden. Gleichzeitig sollten Nationalsozialismus und Militarismus beseitigt und demokratische politische Strukturen aufgebaut werden.³
Die britische Militärregierung orientierte sich zunächst weitgehend an vorhandenen deutschen Verwaltungsstrukturen. Sie setzte politisch akzeptierte Deutsche an die Spitze der Provinzial- und Länderverwaltungen. So wurden 1945 unter anderem Hubert Schlebusch in Braunschweig, Theodor Tantzen in Oldenburg und zunächst Eberhard Hagemann in Hannover eingesetzt; Hagemann wurde im September 1945 durch Hinrich Wilhelm Kopf abgelöst.⁴ Die deutschen Verwaltungen arbeiteten dabei unter britischer Hoheit.
Dezentralisierung – aber zugleich leistungsfähige politische Einheiten
Die Neuordnung war von einem scheinbaren Widerspruch geprägt. Einerseits gehörte Dezentralisierung zu den Grundsätzen alliierter Deutschlandpolitik. Die extreme Machtkonzentration des nationalsozialistischen Staates sollte nicht wiederhergestellt werden. Andererseits benötigten die Besatzungsmächte größere und leistungsfähige Verwaltungsräume, um die gewaltigen Nachkriegsprobleme bewältigen zu können.
Deshalb bedeutete Dezentralisierung keineswegs zwangsläufig die Bildung möglichst kleiner Länder.
Gerade in der britischen Zone zeigte sich vielmehr eine Tendenz, vorhandene kleinteilige Strukturen zu größeren Einheiten zusammenzufassen. Dabei spielten Verwaltungsfähigkeit und wirtschaftliche Zweckmäßigkeit ebenso eine Rolle wie historische Traditionen.⁵
Hinzu kamen zunehmend die Veränderungen der internationalen Politik. Bereits 1946 beeinflusste der sich verschärfende Gegensatz zwischen den westlichen Alliierten und der Sowjetunion die britische Deutschlandpolitik. In einer Kabinettsvorlage vom 3. Mai 1946 wird sichtbar, dass für Außenminister Ernest Bevin das bisher dominierende Problem der „Sicherheit vor Deutschland“ zunehmend vom Problem der Sicherheit gegenüber der Sowjetunion überlagert wurde.⁶
Die Länderbildung war deshalb Teil eines größeren politischen Prozesses: Deutschland sollte dezentralisiert und demokratisiert werden; zugleich entstanden in den westlichen Zonen zunehmend Strukturen, aus denen sich später eine westdeutsche staatliche Ordnung entwickeln konnte. Diese Entwicklung war 1945 jedoch keineswegs bereits in der späteren Form der Bundesrepublik vorgegeben.
Die deutsche Seite: unterschiedliche Interessen und unterschiedliche Niedersachsen
Die deutschen Politiker waren bei der territorialen Neuordnung keineswegs nur passive Empfänger britischer Entscheidungen. Schon unmittelbar nach Kriegsende entwickelten sie eigene Vorstellungen und versuchten, auf die Besatzungsmacht Einfluss zu nehmen.
Besonders energisch betrieb Hinrich Wilhelm Kopf die Bildung eines Landes Niedersachsen. Bereits 1945 wurden von Hannover aus Schritte zu einer engeren organisatorischen Zusammenarbeit mit Oldenburg und Braunschweig unternommen. Ein geplanter Staatsvertrag wurde von der britischen Militärregierung allerdings nicht anerkannt. Stattdessen entstand der Gemeinschaftsrat Hannover, der Anfang 1946 in „Gebietsrat Niedersachsen“ umbenannt wurde. Seine in Hannover eingerichtete Gebietskanzlei bereitete nach Einschätzung der zeitgenössischen Entwicklung faktisch bereits eine organisatorische Zusammenfassung vor.⁷
Aber es gab nicht den einen deutschen Niedersachsenplan.
Am 1. April 1946 legte Kopf der Militärregierung seine Denkschrift „Zur Abgrenzung und Verwaltungsstruktur eines zukünftigen Landes Niedersachsen“ vor. Sein Niedersachsen sollte erheblich größer sein als das heutige Bundesland: Neben Hannover, Braunschweig und Oldenburg sollten Lippe-Detmold und Schaumburg-Lippe sowie die westfälischen Kreise Bielefeld, Halle, Herford, Minden, Lübbecke und Tecklenburg dazugehören.⁸
Vor allem Oldenburg widersetzte sich dieser Lösung. In der Denkschrift „Nord-West-Deutschland im Rahmen einer Neugliederung der Britischen Zone“ vom 17. Mai 1946 wurde ein „Bundesstaat Weser-Ems“ vorgeschlagen. Er sollte Oldenburg, Bremen sowie die Regierungsbezirke Aurich und Osnabrück umfassen. Kopfs Niedersachsen wurde von seinen Gegnern unter anderem als „Mammutbezirk“ und als mögliche „Keimzelle für ein neues Preußen“ kritisiert.⁹
Damit wird deutlich: Die späteren Grenzen Niedersachsens waren keineswegs selbstverständlich. Es konkurrierten unterschiedliche deutsche Vorstellungen darüber, wie der nordwestdeutsche Raum politisch neu geordnet werden sollte.
Deutsche Beteiligung – aber keine deutsche Entscheidungshoheit
Für die politische Beteiligung der Deutschen gewann der im Februar 1946 eingerichtete Zonenbeirat Bedeutung. Er war jedoch kein souveränes Parlament, sondern ein Beratungsgremium der britischen Militärregierung.
Im Sommer 1946 forderte die britische Seite deutsche Gutachten zur Neugliederung der britischen Zone an. Damit entstand ein bemerkenswerter politischer Prozess: **Die Besatzungsmacht setzte den Rahmen und behielt die Entscheidungshoheit, eröffnete deutschen Politikern aber innerhalb dieses Rahmens Möglichkeiten, konkurrierende Ordnungsvorstellungen zu entwickeln und für sie politische Mehrheiten zu suchen.**¹⁰
Kopf legte am 6. September 1946 ein entsprechendes Gutachten vor; Gegenentwürfe kamen unter anderem von Theodor Tantzen und Alfred Kubel. Die unterschiedlichen Vorschläge wurden anschließend im Zonenbeirat beraten.¹¹
Die Beratungen waren politisch bedeutsam – entschieden hatten sie die Frage aber nicht.
Wer entschied letztlich?
Die Entscheidung traf die britische Militärregierung.
Am 23. Oktober 1946 gab der stellvertretende Militärgouverneur Generalleutnant Sir Brian H. Robertson vor dem Zonenbeirat in Hamburg bekannt, dass sich die Militärregierung für die von Kopf vertretene Niedersachsen-Lösung entschieden hatte.¹²
Anschließend ging die Entwicklung schnell voran. Am 25. Oktober trafen sich Kopf, Tantzen und Kubel mit dem britischen Zivilgouverneur Sir John Macready in Hannover, um die Bildung des neuen Landes zu beraten. Mit der Verordnung Nr. 55 der britischen Militärregierung, ausgefertigt am 8. November 1946 und rückwirkend zum 1. November in Kraft gesetzt, wurden Hannover, Braunschweig, Oldenburg und Schaumburg-Lippe zum Land Niedersachsen vereinigt.¹³
Hinrich Wilhelm Kopf wurde zum Ministerpräsidenten ernannt. Parallel dazu fanden im Herbst 1946 erste Kommunal- und Kreiswahlen statt. Auf Grundlage ihrer Ergebnisse ernannte die britische Militärregierung den ersten niedersächsischen Landtag, der am 9. Dezember 1946 zu seiner konstituierenden Sitzung zusammentrat. Erst nach der Landtagswahl vom 20. April 1947 konnte im Mai 1947 der erste frei gewählte Niedersächsische Landtag zusammentreten.¹⁴
Niedersachsen entstand zwischen Fremdbestimmung und politischem Neubeginn
Die einfache Formulierung, „die Briten gründeten Niedersachsen“, trifft deshalb zwar die formale Entscheidungshoheit, beschreibt den historischen Prozess aber nur unzureichend.
Ebenso verkürzt wäre allerdings die Erzählung, Hinrich Wilhelm Kopf habe Niedersachsen geschaffen.
Treffender ist es, von einem asymmetrischen politischen Aushandlungsprozess zu sprechen. Die britische Besatzungsmacht besaß die oberste politische und rechtliche Entscheidungsgewalt. Sie bestimmte den institutionellen Rahmen und konnte deutsche Vorschläge annehmen, verändern oder zurückweisen. Innerhalb dieses Rahmens entwickelten deutsche Politiker jedoch unterschiedliche territoriale Konzepte, organisierten Unterstützung, verfassten Denkschriften und versuchten, die britische Entscheidung zu beeinflussen.
Kopf war dabei besonders erfolgreich. Aber sein Erfolg erklärt sich nicht allein aus der Überzeugungskraft einer historisch begründeten Niedersachsen-Idee. Sein Konzept musste zugleich mit den politischen und administrativen Interessen der britischen Besatzungsmacht vereinbar sein. Die britische Militärregierung entschied sich schließlich für ein größeres Land, während Kopfs weitergehende territoriale Forderungen nicht verwirklicht wurden.¹⁵
Niedersachsen entstand deshalb 1946 aus dem Zusammentreffen unterschiedlicher Faktoren:
britische Besatzungs- und Deutschlandpolitik – Dezentralisierung und Verwaltungsfähigkeit – historische Traditionen – wirtschaftliche und räumliche Überlegungen – konkurrierende deutsche Länderinteressen – politische Initiative deutscher Akteure – und letztlich die Entscheidungsmacht der britischen Militärregierung.
Gerade deshalb sollte die Gründung Niedersachsens nicht rückblickend als zwangsläufige Vorgeschichte des heutigen Bundeslandes erzählt werden. Sie war eine offene historische Situation, in der unterschiedliche zukünftige Ordnungen möglich waren.
Von der Landesgeschichte zurück nach Hannover
Damit lässt sich auch die Ausgangsspur – ein Bild der zerstörten Innenstadt Hannovers 1945 – neu lesen.
Zunächst zeigt das Bild Kriegsschäden, zerstörten Wohnraum und die materiellen Bedingungen des Lebens nach dem Krieg. Hannover gehörte zu den besonders stark zerstörten Städten des späteren Niedersachsen. Die Nachkriegssituation war durch Wohnungsnot, Versorgungsprobleme und den Zuzug von Flüchtlingen und Vertriebenen geprägt.¹⁶
Aber in dieser zerstörten Stadt vollzog sich gleichzeitig ein politischer Neuordnungsprozess.
Hannover war 1945 noch Hauptstadt der preußischen Provinz Hannover. Mit der Verordnung Nr. 46 der britischen Militärregierung wurde die Provinz am 23. August 1946 als selbständiges Land Hannover neu konstituiert. Nur wenige Monate später ging dieses Land im neu geschaffenen Niedersachsen auf.¹⁷
Dasselbe Foto kann deshalb nach der historischen Untersuchung anders gesehen werden:
Die Ruinen sind nicht nur Spuren des Endes einer politischen Ordnung. Inmitten dieser Ruinen entstehen zugleich neue politische und administrative Strukturen.
Der Lernweg führt damit vom konkreten Ort zur Landesgeschichte und von dort zur deutschen und internationalen Geschichte:
zerstörte Straße in Hannover → Kriegsende und Besatzung → britische Deutschlandpolitik → Wiederaufbau deutscher Verwaltung → Diskussion um territoriale Neuordnung → konkurrierende deutsche Zukunftsentwürfe → Entscheidung der Besatzungsmacht → Gründung Niedersachsens → Hannover als Landeshauptstadt.
Die lokale Spur erschließt damit einen historischen Zusammenhang, der weit über die Stadtgeschichte hinausführt.
Anmerkungen
1 Vgl. Borchers, Jürgen / Marienfeld, Wolfgang / Piller, Klaus / Schaap, Klaus / Willenborg, Rudolf: Gründung des Landes Niedersachsen. Darstellung und Quellen, hrsg. von der Niedersächsischen Landeszentrale für politische Bildung, Hannover 1986, Vorwort, S. 8, sowie Borchers, „Die historischen Wurzeln des Landes Niedersachsen“, Kap. I, S. 9 ff. Die Publikation bezeichnet Niedersachsen ausdrücklich als politische „Neuschöpfung“, die zugleich auf historischen Traditionen beruhte.
2 Vgl. Marienfeld, Wolfgang: „Prinzipien und Ziele britischer Deutschlandpolitik“, in: Borchers u. a., Gründung des Landes Niedersachsen, Kap. II, S. 16 ff.; dazu Quelle 1: „Deutschland-Memorandum des britischen Außenministers vom 27.9.1943“, ebd., S. 36 f.
3 Vgl. Piller, Klaus: „Die Lage 1945/46“, in: Borchers u. a., Gründung des Landes Niedersachsen, Kap. III, S. 18 ff. Der Abschnitt behandelt Kriegsschäden, Flüchtlinge und Vertriebene sowie das Verhältnis zur Besatzungsmacht; der Quellenanhang zu Kap. III befindet sich auf S. 41–51.
4 Vgl. Schaap, Klaus / Willenborg, Rudolf: „Der Weg zum Land Niedersachsen“, in: Borchers u. a., Gründung des Landes Niedersachsen, Kap. IV, S. 21 ff.
5 Vgl. ebd., Kap. IV, S. 21–24. Zu den britischen Überlegungen vgl. außerdem Marienfeld, Kap. II, S. 16–17.
6 Vgl. Marienfeld, Kap. II, insbesondere S. 16–17; Quelle 2: Ernest Bevin, „Deutschland. Kabinettsvorlage des britischen Außenministers vom 3.5.1946“, in: Borchers u. a., S. 37–40. Marienfeld fasst die Verschiebung der britischen Perspektive mit der Feststellung zusammen, das Problem der Sicherheit vor Deutschland werde vom Problem der Sicherheit vor der Sowjetunion überlagert.
7 Vgl. Schaap/Willenborg, Kap. IV, S. 21–22. Zum nicht anerkannten Staatsvertrag und zur Einrichtung des Gemeinschaftsrates bzw. Gebietsrat Niedersachsen siehe auch die Quellen 2–5 des Quellenanhangs, S. 54–57.
8 Vgl. Schaap/Willenborg, Kap. IV, S. 22–23. Kopf legte seine Denkschrift „Zur Abgrenzung und Verwaltungsstruktur eines zukünftigen Landes Niedersachsen“ am 1. April 1946 vor. Sein Entwurf bezog neben Hannover, Braunschweig und Oldenburg auch Lippe-Detmold, Schaumburg-Lippe sowie mehrere westfälische Kreise ein.
9 Vgl. ebd., S. 23. Zur oldenburgischen Gegenposition ausführlicher Albrecht Eckhardt, „Oldenburg und die Gründung des Landes Niedersachsen“, in: Niedersächsisches Jahrbuch für Landesgeschichte, Bd. 55, 1983, insbesondere S. 38 ff. Die Publikation von 1986 verweist für den Konflikt Kopf–Tantzen ausdrücklich auf Eckhardt, S. 39 ff. bzw. 42 ff.
10 Vgl. Schaap/Willenborg, Kap. IV, S. 23–24. Zur Rolle des Zonenbeirates und der Aufforderung zur Vorlage von Gutachten zur Länderreform siehe dort sowie die Übersicht der dem Zonenbeirat vorgelegten Gutachten, ebd., S. 25.
11 Vgl. Quelle 9: „Gutachten Kopf [vom 6.9.1946]“, Borchers u. a., S. 60 f.; Quelle 10: „Gutachten Tantzen und Zusatzgutachten Kubel“, ebd., S. 61 f.
12 Vgl. Schaap/Willenborg, Kap. IV, S. 24; Quelle 11: Rede des stellvertretenden Militärgouverneurs Generalleutnant Sir Brian H. Robertson im Zonenbeirat in Hamburg am 23. Oktober 1946, ebd., S. 62 f. Robertson gab dort die Entscheidung der Militärregierung für die von Kopf vertretene Lösung bekannt.
13 Vgl. Schaap/Willenborg, Kap. IV, S. 24; Verordnung Nr. 55 der Militärregierung, abgebildet ebd., S. 28. Die Verordnung wurde am 8. November 1946 ausgefertigt und setzte die Bildung des Landes rückwirkend zum 1. November 1946 in Kraft.
14 Vgl. ebd., S. 24 sowie Quellen 15–17, S. 67–69. Gemeindewahlen fanden am 15. September, Kreistagswahlen am 13. Oktober 1946 statt. Der zunächst ernannte Landtag konstituierte sich am 9. Dezember 1946; die erste Landtagswahl fand am 20. April 1947 statt.
15 Vgl. zusammenfassend Schaap/Willenborg, Kap. IV, S. 21–24. Für die Bewertung ist zwischen der deutschen politischen Mitwirkung an der Entwicklung der Neuordnungsmodelle und der bei der britischen Militärregierung verbleibenden formalen Entscheidungskompetenz zu unterscheiden.
16 Vgl. Piller, Kap. III, S. 18–20; zu Hannover insbesondere Quelle 7 „Hannover nach Kriegsende“, S. 45 f., sowie Quelle 8 „Wohnraumzerstörung in niedersächsischen Städten“, S. 46 f.
17 Vgl. Schaap/Willenborg, Kap. IV, S. 23; Quelle 6: Verordnung Nr. 46 der Militärregierung über die Auflösung der Provinzen des ehemaligen Landes Preußen in der britischen Zone und ihre Neubildung als selbständige Länder, ebd., S. 57 f.; zur Eröffnung des Landtags des Landes Hannover am 23. August 1946 Quellen 7 und 8, S. 58–60.
Literatur und Quellen
Borchers, Jürgen / Marienfeld, Wolfgang / Piller, Klaus / Schaap, Klaus / Willenborg, Rudolf (1986): Gründung des Landes Niedersachsen. Darstellung und Quellen. Hrsg. von der Niedersächsischen Landeszentrale für politische Bildung. Hannover 1986.
Eckhardt, Albrecht (1983): Oldenburg und die Gründung des Landes Niedersachsen. In: Niedersächsisches Jahrbuch für Landesgeschichte, Bd. 55, Hildesheim 1983.
Foelz-Schroeter, Marie Elise (1974): Föderalistische Politik und nationale Repräsentation 1945–1947. Westdeutsche Länderregierungen, zonale Bürokratien und politische Parteien im Widerstreit. Stuttgart 1974.
Foschepoth, Josef / Steininger, Rolf (Hrsg.) (1985): Die britische Deutschland- und Besatzungspolitik 1945–1949. Paderborn 1985.
Korte, Heinrich (1962): Verfassung und Verwaltung des Landes Niedersachsen. Göttingen 1962.
Mainzer, Hubert (1986): Die Entstehung des Landes Niedersachsen. Demokratischer Wiederaufbau auf föderativer Basis. In: Zeitenwende. Umbruch und Aufbruch in Deutschland nach dem zweiten weltkrieg.. Hrsg von der Niedersächsischen Landeszentrale für politische Bildung, Hannover 1986, S.134-156
Schneider, Ullrich (1985): Niedersachsen 1945 – Kriegsende, Wiederaufbau, Landesgründung. Hannover 1985.
Steininger, Rolf (1983): Deutsche Geschichte 1945–1961. Darstellung und Dokumente. 2 Bde., Frankfurt am Main 1983.
Vogelsang, Thilo (1963): Hinrich Wilhelm Kopf und Niedersachsen. Hannover 1963.
Akten zur Vorgeschichte der Bundesrepublik Deutschland 1945–1949. Bd. 1: September 1945–Dezember 1946, hrsg. vom Bundesarchiv und Institut für Zeitgeschichte, bearb. von Walter Vogel und Christoph Weisz. München 1976.
